Frivillig ekologisk kompensation i planering och byggande

Ekosystemtjänster kan påverkas negativt vid planering och byggande. För att motverka att ekosystemtjänsternas värden och funktioner minskar kan kompensation fungera som en sista åtgärd efter att alla möjligheter för att undvika, minimera och återställa skador har utretts. Kompensationsåtgärder avser skapandet av helt nya eller förbättring av befintliga natur- eller grönmiljöer. I PBL finns inte möjlighet att ställa krav på kompensation, men allt fler kommuner fattar beslut om att arbeta med frivillig kompensation vid all typ av exploatering.

Krav på ekologisk kompensation i miljöbalken

Krav på kompensationsåtgärder kan ställas med stöd av olika bestämmelser i miljöbalken. Kompensation kan till exempel bli en nödvändig åtgärd vid intrång i naturreservat, Natura 2000-områden, biotopskydd som alléer eller påverkan på arter som är upptagna i artskyddsförordningen (2007:845). Det kan också bli aktuellt att kompensera för andra allmänna intressen, som till exempel friluftsliv. Läs mer om ekologisk kompensation i Naturvårdsverkets handbok.

Ekologisk kompensation (vägledning på Naturvårdsverkets webbplats)

Kompensation i samband med PBL

I PBL finns inte möjlighet att ställa krav på kompensation i till exempel en detaljplan. Men krav på ekologisk kompensation kan uppstå genom miljöbalken till följd av att detaljplanen berör ett område med till exempel biotopskydd eller riskerar bevarandemålen för ett Natura 2000-område.

Men det finns ett antal kommuner som använder sig av olika former av frivillig kompensation för att minska negativa effekter av exploatering. En statlig utredning har också konstaterat att ekologisk kompensation kan vara ett effektivt verktyg för att behålla ekosystemtjänster i samband med exploatering. (Jfr SOU 2013:68 s. 93)

Synliggöra värdet av ekosystemtjänster - Åtgärder för välfärd genom biologisk mångfald och ekosystemtjänster, SOU 2013:68 (på regeringens webbplats)

Vad är en kompensationsåtgärd

Kompensationsåtgärder innebär att funktioner och värden som går förlorade vid en exploatering kompenseras. Det kan ske genom åtgärder inom planområdet eller på en annan plats i kommunen. Tanken är att exploateringar som leder till att ett värde skadas eller försvinner också ska bekosta åtgärder som återskapar eller ersätter detta värde på en annan plats. Kostnaden för detta får exploatören eller kommunen stå för.

Skadelindringshierarkin

Vid exploateringar ska man i första hand försöka undvika eller minimera påverkan, genom skyddsåtgärder. Först om detta inte är möjligt kan kompensation övervägas. Man bör utgå från följande modell, även kallad skadelindringshierarkin, där punkt 1–2 är skyddsåtgärder och 3–4 är kompensationsåtgärder, se figur nedan.

Kompensationstrappan eller skadelindringshierarkin.1. Undvika negativ påverkan – välja annan plats, skyddsåtgärder, förstärkningsåtgärder 2. Minimera negativ påverkan – skyddsåtgärder, förstärkningsåtgärder 3. Kompensera negativ påverkan – återskapa värdet i närområdet, vissa förstärkningsåtgärder 4. Kompensera negativ påverkan – ersätta genom åtgärder på annan plats eller av annat värde. Illustration: Boverket

Detta innebär att skador vid exploatering i första hand ska undvikas genom god planering, i andra hand ska hänsyn tas vid utformning av verksamheten för att minimera skadan av exploatering och i tredje hand ska efterbehandling och andra avhjälpande åtgärder på plats genomföras för att så långt det är möjligt mildra de negativa effekter som uppstår. Det är först om skada kan förväntas återstå trots att samtliga dessa åtgärder vidtagits som kompensation kan bli aktuellt.

Principer för kompensation

Nedan presenteras några förslag till principer för kompensation vid exploatering. Dessa principer överensstämmer med de principer som föreslås för kompensation vid tillståndsprövning och dispenser, men utvidgas för att omfatta även ekosystemtjänster istället för enbart ekologiska värden. Dessa principer kan vara:

• Tillämpa skadelindringshierarkin för alla relevanta ekosystemtjänster
• Beakta gränser för vad som kan kompenseras. Vissa typer av intrång eller skador kan inte uppvägas genom kompensation på grund av den påverkade naturmiljöns känslighet och/eller oersättlighet. Ekosystemtjänster kan ha stor lokal nytta som inte går att ersättas på annan plats. Det är också viktigt att utförandet av kompensation inte ska påverka bedömningen av ett områdes lämplighet för en viss markanvändning.
• Tillämpa ekologisk kompensation i ett landskapssammanhang.
• Tillämpa ekologisk kompensation med utgångspunkten att nettoförluster av relevanta ekosystemtjänster inte får uppstå.
• Beakta additionalitet, det vill säga ekologisk kompensation ska leda till positiv ekosystemtjänstnytta utöver det som skulle ha skett om kompensationen hade uteblivit.
• I ett exploateringsskede är det exploatörens ansvar att ta fram och bekosta utredningar samt förslag till och genomförande av kompensationsåtgärder som en del av kostnader för detaljplan. Kommunen kan i översiktsplanen vara tydlig i sitt ställningstagande hur man ser på kompensation.
• Utforma kompensationsåtgärder så att fördelningen av ansvar, skyldigheter, risker och nytta sker rättvist och balanserat, med hänsyn till lagstiftning och praxis.
• Utforma och genomför kompensationsåtgärderna så att värden bevaras över tid. Det är viktigt med rätt skötsel, uppföljning, och utvärdering. Uppföljning och utvärdering mot villkor ska ske i varje plan. Kompensationens varaktighet bör motsvara varaktigheten på det intrång den kompenserar för.
• Utforma och genomför kompensationsåtgärder på vetenskaplig grund.
• Tänk långsiktigt och fundera över vilken betydelse platsen kommer att få i framtiden.

Exempel på kommuner som arbetar med frivillig kompensation

Allt fler kommuner i Sverige arbetar med kompensation i planering och byggande på frivillig väg. 

Exempel: Göteborg kompenserar ekosystemtjänster

Göteborgs stad har länge arbetat med kompensation av både natur- och rekreationsvärden. Att staden skulle jobba med kompensationsåtgärder beslutades av flera nämnder 2008/09. I översiktsplanen från 2009 antar kommunen mål, strategier och inriktningar som innebär att metoder för kompensationsåtgärder för natur-, kultur och rekreationsvärden ska utvecklas och användas i planeringen. Sedan 2017 omfattar kompensationsåtgärder även ekosystemtjänster.

Göteborgs stads syfte med kompensationsåtgärder är att höja ambitionsnivån utöver vad lagstiftningen kräver. En kompensationsåtgärd kan vara det som möjliggör en annars alltför dåligt miljöanpassad exploatering, men den får inte rättfärdiga olämplig exploatering.

Kommunala riktlinjer och checklista

Kommunen har tagit fram riktlinjer för kompensationsåtgärder för ekosystemtjänster i plan- och exploateringsprojekt. Man har också tagit fram en checklista för bedömning av behov av kompensationsåtgärder – ekosystemtjänster inklusive rekreation och biologisk mångfald. Ledorden är att räkna med ekosystemtjänster för en tät och grön stad. Enligt dokumenten ska riktlinjerna för kompensationsåtgärder tillämpas om Göteborgs Stad äger marken. Om kommunen inte äger marken bör åtgärderna frivilligt regleras/beskrivas i exploateringsavtal med exploatör eller markägare.

Grönytefaktorer och kompensationsåtgärder (på Göteborgs stads webbplats)

Exempel: Lomma kommun har pekat ut områden för kompensationsåtgärder i ÖP

Lomma kommun har arbetat med kompensation sedan slutet av 1990-talet. I översiktsplanen från 2022 har kommunen gjort ställningstagandet att bortfall av naturresurser vid exploatering i möjligaste mån ska balanseras. I första hand ska detta ske i eller i närheten av det område som berörs. Men om detta inte är tillräckligt eller möjligt kan kompensation ske på andra platser. Översiktsplanen pekar ut två sorters kompensationsområden - omvandlingskompensation och förbättringskompensation. 
Omvandlingskompensation är områden där markanvändningen ändras för att öka de ekologiska och landskapsmässiga kvalitéerna. Förbättringskompensation är befintliga natur- eller rekreationsområden där kvalitetshöjande åtgärder för att öka den biologiska mångfalden och andra ekosystemtjänster kan utföras, till exempel genom utveckling av vegetation i parkområden och inom idrottsanläggningar. 

Kompensation i Lommas översiktsplan (på Lomma kommuns webbplats)

Lommas arbetsgång för kompensation i detaljplaneprocessen

För att undvika att miljövärdena kommer in sent i processen, eller att planeringen tar stopp på grund av ej kända värden, har Lomma kommun valt att tidigt (innan detaljplaneuppdrag) göra en översiktlig genomgång av platsens förutsättningar. Arbetet utförs av planhandläggare med stöd av naturvårdsansvarig/ekologiskt kunnig i frågan om omfattning av viktiga ekosystemtjänster. Som stöd i arbetet har kommunen tagit fram en checklista.

Flertalet av frågorna i checklistan kan besvaras från befintligt kunskapsunderlag. I översiktsplanen har bland annat ekologiska korridorer och kompensationsområden utpekats (se ovan). Naturmiljöprogrammet är ett omfattande kunskapsunderlag kring befintliga värdefulla naturområden, ekosystemtjänster och deras framtida önskade utveckling. Därefter gör en naturvårdsansvarig/ekologiskt kunnig en bedömning av omfattningen av gröna miljövärden, samt om det finns behov av naturvärdesinventering.

Resultatet av den översiktliga genomgången blir ett underlag för byggnadsnämndens beslut om planuppdrag och för tjänstemännens arbete med själva detaljplanen. På så sätt är det tydligt för både byggherre och kommun vilka värden som påverkas av exploateringen.

Efter att planuppdrag getts beställer kommunen utredningar. Där ingår bland annat en naturvärdesbedömning. Denna utförs av miljöstrateg och/eller konsulter med god kännedom om naturvärdesinventering enligt svensk standard (NVI). Även platsens framtida potential och värde bedöms och en relativ värdering sker också av relevanta ekosystemtjänster. Detaljplaneförslag arbetas fram av planhandläggare där naturvärdesbedömningen utgör ett av planeringsunderlagen och en miljöstrateg har en rådgivande funktion.

Planförslaget utarbetas enligt skadelindringshierarkin:

• Undvik – I första hand formuleras förslaget för att undvika att värden går förlorade.
• Minimera – Om det inte går att undvika förluster bör förslaget formuleras så att värdeförluster minimeras.
• Kompensera – Eventuellt kvarvarande förluster ska kompenseras. Om möjligt ska detta ske inom samma funktionella sammanhang eller biotop. Om ej möjligt kan värdena ersättas på annan plats företrädesvis inom eller i direkt anslutning till planområdet.

Kompensationsutredning och avtalsskrivning beträffande detaljplaneförslaget arbetas fram separat av miljöstrateg och exploateringsingenjör.

Utredningar och kunskapsunderlag om kompensation

Regeringen tillsatte 2016 en utredning om ekologisk kompensation som 2017 resulterade i en offentlig utredning SOU 2017:34. Där utreddes bland annat hur kompensation skulle kunna hanteras i PBL. 

Ekologisk kompensation SOU 2017:34 (på regeringens webbplats)

Naturvårdsverket finansierade under åren 2018-2021 sju forskningsprojekt om ekologisk kompensation. Resultat från satsningen sammanfattas i en syntesrapport, publicerad i mars 2023. Ett av projekten handlade om ekologisk kompensation som styrmedel i kommunal planering. 

Forskning om ekologisk kompensation (på Naturvårdsverkets webbplats)