Ekosystemtjänster och PBL:s verktyg
För att bevara, utveckla och skapa ekosystemtjänster behöver dessa frågor beaktas genom hela samhällsbyggnadsprocessen – från regionplan och översiktsplan, via bestämmelser i detaljplan till bygglov, byggprocess och förvaltning. På den här sidan redogör vi kort för PBL:s olika verktyg i samhällsbyggandet.
Regionplan
På den regionala nivån kan övergripande strukturer som är viktiga för ekosystemens funktioner identifieras. Länsstyrelserna tar fram regionala handlingsplaner för grön infrastruktur som ska vara ett underlag för fysisk planering. Många ekosystemtjänster är beroende av ett större landskapssammanhang som sträcker sig över administrativa gränser för län och kommuner. På regional nivå är det därför viktigt att synliggöra de mellankommunala sammanhangen. En regionplan enligt PBL finns idag bara i Stockholms län.
6 §
Regionen ska minst en gång under tiden mellan två ordinarie val till fullmäktige pröva om regionplanen är aktuell i förhållande till kraven i 2-4 §§
(aktualitetsprövning). Vid denna prövning ska regionen begära länsstyrelsens och berörda kommuners synpunkter i fråga om sådana intressen som anges i 7 och 8 §§. Lag (2020:76) .
Översiktsplan
Översiktsplanen är ett centralt instrument för att arbeta med ekosystemtjänster. Här kan kommunen anta strategier och göra ställningstaganden angående grönstruktur och ekosystemtjänster. Översiktsplanen har en vägledande funktion för kommunens egna beslut som till exempel planläggning samt lov- och anmälningsärenden. Översiktsplanen är också vägledande för andra myndigheter.
Planen ska visa inriktningen för hur mark- och vattenområden samt den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.
2 §
Översiktsplanen ska ange inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön.
Planen ska även ge vägledning för beslut om
1. hur mark- och vattenområden ska användas, och
2. hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.
Planen är inte bindande. Lag (2020:76) .
Konkret kan det handla om att kommunen i översiktsplanen pekar ut mark- och vattenområden som har betydelse för ekosystemtjänster och visar på ekologiska samband för grön infrastruktur.
I översiktsplanen ska det framgå hur kommunen avser att ta hänsyn till relevanta nationella och regionala mål, planer och program, till exempel miljökvalitetsmål och etappmål som lyfter ekosystemtjänster.
Sedan 1 augusti 2018 ska kommunen också lyfta klimatanpassningsfrågor i översiktsplanen. Här ska kommunen på en översiktlig nivå utreda risker och redovisa strategier för att förebygga skador på grund av översvämning, ras, skred och erosion för både befintliga och tillkommande bebyggelseområden. Naturmiljöer, parker och andra grönområden kan ha stor betydelse för klimatanpassning.
Naturens betydelse för klimatanpassning
5 §
Av översiktsplanen ska även följande framgå
1. hur kommunen avser att tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder,
2. hur kommunen i den fysiska planeringen avser att ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen,
3. sådana områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen som avses i 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
4. kommunens syn på risken för skador på den byggda miljön som kan följa av översvämning, ras, skred och erosion som är klimatrelaterade samt på hur sådana risker kan minska eller upphöra,
5. om översiktsplanen avviker från en regionplan för länet, på vilket sätt den gör det och skälen för avvikelsen, och
6. sådana områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse.
Om länsstyrelsen inte har godtagit planen i en viss del, ska det anmärkas i planen. Lag (2020:76) .
Ändring av översiktsplan
En översiktsplan kan ändras för en viss del av kommunen. Här kan kommunen mer konkret hantera rumsliga förutsättningar, ekologiska samband och specifika ekosystemtjänster än i den kommunövergripande översiktsplanen. Översiktsplanen kan också ändras genom ett tillägg för att tillgodose ett visst allmänt intresse.
Ekosystemtjänster i översiktsplan
Planprogram för detaljplan
Planprogrammet är tillsammans med översiktsplanen det viktigaste planskedet för att arbeta med ekosystemtjänster. Planprogrammet är den planering som föregår själva detaljplaneringen och som ofta omfattar ett större sammanhängande område än själva detaljplanen. Här finns möjlighet att hantera strategiska frågor som dagvatten, gröna korridorer och tillgång till grönområden på en mer konkret nivå än i översiktsplanen.
Det finns inte något lagkrav på att ta fram ett detaljplaneprogram, men i de fall som kommunen väljer att göra det ska programmet ange planens utgångspunkter och mål.
10 §
För att underlätta detaljplanearbetet får kommunen ange planens utgångspunkter och mål i ett särskilt program. Lag (2021:785) .
10 a §
Under arbetet med att ta fram en detaljplan får kommunen begära ett planeringsbesked enligt 10 f §. Lag (2017:424) .
10 b §
En kommun som avser att begära ett planeringsbesked innan samråd enligt 11-17 §§ är klart ska ge lantmäterimyndigheten, de kommuner som berörs och de myndigheter, sammanslutningar och enskilda i övrigt som har ett väsentligt intresse i de frågor som begäran avser tillfälle att komma in med synpunkter. Lag (2017:424) .
10 c §
En kommun som, innan samråd enligt 11-17 §§ är klart, avser att begära ett planeringsbesked i fråga om en åtgärd som kommunen avser att planera för i ett sådant planförslag som avses i 7 § ska kungöra detta.
En sådan kungörelse ska anslås på kommunens anslagstavla och föras in i en ortstidning. Av kungörelsen ska det framgå
1. vilken fråga som begäran om planeringsbesked avser,
2. vilket område åtgärden avser,
3. om åtgärden avviker från översiktsplanen,
4. var underlaget för begäran om planeringsbesked finns tillgängligt, och
5. inom vilken tid, dock minst tre veckor, och till vem synpunkter på åtgärden ska lämnas.
Kungörandet ska ske enligt lagen (1977:654) om kungörande i mål och ärenden hos myndighet m.m. Lag (2017:424) .
10 d §
Kommunen ska redovisa dels de synpunkter som har kommit fram till följd av förfarandet enligt 10 b och
10 c §§, dels de kommentarer som kommunen har med anledning av synpunkterna. Lag (2017:424) .
10 e §
En begäran om planeringsbesked ska vara skriftlig och innehålla en redovisning enligt 10 d eller 17 §. Lag (2017:424) .
10 f §
Om kommunen begär det, ska länsstyrelsen ge ett planeringsbesked.
I beskedet ska länsstyrelsen, i den utsträckning kommunen begär det, bedöma om en åtgärd som kommunen avser att planera för i en detaljplan har en sådan innebörd som anges i 11 kap.
10 § andra stycket. Ett planeringsbesked får förenas med villkor.
Ett planeringsbesked ska ges inom sex veckor från det att en fullständig begäran kom in till länsstyrelsen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Lag (2017:424) .
Planbesked
Om någon avser att vidta en åtgärd som kräver detaljplaneläggning, alternativt ändring eller upphävande av gällande detaljplan så kan man skriftligen begära ett planbesked från kommunen. I planbeskedet ska det framgå om, och i så fall när, kommunen avser att påbörja ett planarbete och när det kan väntas ett beslut om detaljplanen.
Om kommunen inte avser att starta ett planläggningsarbete så ska skälen till detta redovisas. I vissa fall är det utan större utredningar tydligt att åtgärden är olämplig med hänsyn till bestämmelserna om de allmänna och enskilda intressena i 2 kap PBL.
Ett exempel kan vara att åtgärden planeras på ett område med naturvärden eller grönområden. Ett liknande fall kan vara att åtgärden påverkar ett mark- eller vattenområde som är utpekat som värdefullt för ekosystemtjänster i översiktsplanen. Detta kan utgöra skäl för ett negativt planbesked. Ett positivt planbesked ska däremot inte uppfattas som ett slutligt ställningstagande från kommunens sida angående den avsedda åtgärden.(jfr prop. 2009/10:170 Del 1 s. 230)
En enklare plan- och bygglag, prop. 2009/10:170 (på Sveriges riksdags webbplats)
2 §
På begäran av någon som avser att vidta en åtgärd som kan förutsätta att en detaljplan antas, ändras eller upphävs eller att områdesbestämmelser ändras eller upphävs, ska kommunen i ett planbesked redovisa sin avsikt i frågan om att inleda en sådan planläggning. Lag (2011:335) .
5 §
Av planbeskedet ska det framgå om kommunen avser att inleda en planläggning.
Om kommunen avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet
1. ange den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att
a) inledas, och
b) ha lett fram till ett slutligt beslut om att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller ändra eller upphäva områdesbestämmelser, och
2. redovisa vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas vid planläggningen, om den som har gjort begäran om planbesked vill få besked om det.
Om kommunen inte avser att inleda en planläggning, ska kommunen i planbeskedet ange skälen för det. Lag (2021:752) .
5 a §
Om den som har gjort begäran om planbesked vill ha möjlighet att begära ett yttrande från länsstyrelsen enligt
5 b § första stycket, får kommunen i planbeskedet medge det.
Ett medgivande förutsätter att länsstyrelsens yttrande kan antas främja planläggningen.
Medgivandet gäller till den tidpunkt då planläggningen enligt kommunens bedömning kommer att inledas enligt 5 § andra stycket 1 a, om kommunen inte bestämmer annat i planbeskedet. Lag (2021:752) .
5 b §
Länsstyrelsen ska yttra sig över vilket planeringsunderlag som sannolikt kan behövas för att länsstyrelsen ska kunna fullgöra sin skyldighet enligt 22 §, om den som har fått ett medgivande enligt 5 a § begär det.
Länsstyrelsen ska skicka sitt yttrande till kommunen och den som har fått medgivandet. Lag (2021:752) .
Detaljplan
I detaljplanen ska kommunen pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse under beaktandet av allmänna och enskilda intressen. Detaljplaner kan ge förutsättningar för att bevara, utveckla och skapa viktiga ekosystemtjänster inom detaljplaneområdet. Översiktsplanen, där de övergripande förutsättningarna för ekosystemtjänster ska ha hanterats, är ett viktigt vägledande dokument för detaljplaneläggningen. Om översiktsplanen inte är aktuell i förhållande till de frågor som behöver regleras i detaljplan, kan ett planprogram övervägas. (jfr prop. 2009/10:170 del 1. s.235 f och s.443.)
En enklare plan- och bygglag, prop. 2009/10:170 (på Sveriges riksdags webbplats)
En detaljplan är juridisk bindande och ska följas vid prövningen av bygglov.
Ekosystemtjänster i detaljplaneläggning
Förhandsbesked för bygglov
Förhandsbesked tillämpas främst utanför detaljplanelagt område. I förhandsbeskedet ska byggnadsnämnden ta ställning till markens lämplighet för den sökta åtgärden.
I förhandsbeskedet kan det ingå att bedöma i vilken utsträckning områden viktiga för ekosystemtjänster påverkas av den tänkta åtgärden. Det kan handla om påverkan på områden för försörjande tjänster som jordbruksmark eller stödjande tjänster som spridningskorridorer för biologisk mångfald. Andra exempel är att ta ställning till åtgärdens påverkan på vatten och om åtgärden medför risk för ras, skred, översvämning eller erosion.
Ekosystemtjänster vid förhandsbesked utanför detaljplan
Bygglov
Vid bygglovsprövningen bedömer kommunen bland annat hur den tänkta åtgärden överensstämmer med bestämmelserna i en detaljplan om det finns en sådan. Om det inte finns en detaljplan prövas åtgärden mot bland annat de allmänna intressena i 2 kap. PBL där översiktsplanen är vägledande.
Vid prövningen av bygglov ingår även att granska att en obebyggd tomt som ska bebyggas uppfyller kraven i 8 kap. 9 § PBL. Här finns bestämmelser om hur en obebyggd tomt ska anordnas, varav flera skrivningar motsvarar förutsättningar för ekosystemtjänster. Det gäller dels hänsyn till natur- och kulturvärden samt stads- och landskapsbild, dels att naturförutsättningar så långt möjligt tas tillvara. Behovet av ytor för kulturella ekosystemtjänster som rekreation, lek och utevistelse ska också finnas om tomten ska bebyggas med bostäder eller bland annat skolor. Då ställs krav på att det ska finnas friytor som är tillräckligt stora och lämpliga för lek och utevistelse.
9 §
En obebyggd tomt som ska bebyggas ska ordnas på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till stads- eller landskapsbilden och till natur- och kulturvärdena på platsen. Tomten ska ordnas så att
1. naturförutsättningarna så långt möjligt tas till vara,
2. betydande olägenheter för omgivningen eller trafiken inte uppkommer,
3. det finns en lämpligt belägen utfart eller annan utgång från tomten samt anordningar som medger nödvändiga transporter och tillgodoser kravet på framkomlighet för utryckningsfordon,
4. det på tomten eller i närheten av den i skälig utsträckning finns lämpligt utrymme för parkering, lastning och lossning av fordon,
5. personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga ska kunna komma fram till byggnadsverk och på annat sätt använda tomten, om det med hänsyn till terrängen och förhållandena i övrigt inte är orimligt, och
6. risken för olycksfall begränsas.
Om tomten ska bebyggas med byggnadsverk som innehåller en eller flera bostäder eller lokaler för fritidshem, förskola, skola eller annan jämförlig verksamhet, ska det på tomten eller i närheten av den finnas tillräckligt stor friyta som är lämplig för lek och utevistelse. Om det inte finns tillräckliga utrymmen för att ordna både friyta och parkering enligt första stycket 4, ska man i första hand ordna friyta.
Ekosystemtjänster vid bygglov utanför detaljplan
Ekosystemtjänster vid bygglov inom detaljplan
Byggprocess
Under byggprocessen planeras och genomförs de faktiska byggaktiviteterna på tomten eller i området. Det är i detta skede som "spaden sätts i jorden" och den direkta påverkan på befintliga ekosystemtjänsterna sker.
Ställningstaganden angående grönstruktur i detaljplanebeskrivningen, grönplanen och översiktsplanen är vägledande för genomförandet under byggprocessen. I vissa fall tas målsättningar för ekosystemtjänster upp i civilrättsliga avtal som exploateringsavtal eller markanvisningsavtal för att säkerställa genomförandet. Eftersom detaljplanen endast kan skapa förutsättningar för anläggandet av ekosystemtjänster på kvartersmark är det viktigt med en bra informationsöverföring om planens intentioner angående ekosystemtjänster.
Aktörerna som medverkar i byggprocessen, särskilt byggherren, har stort inflytande på hur ekosystemtjänster kommer att hanteras i praktiken. Det kan handla om att skydda befintlig vegetation och att anlägga ny grönska för att uppnå en viss grönytefaktor.
På allmän plats med kommunalt huvudmannaskap ansvarar kommunen för anläggandet av ekosystemtjänster som bör ske i takt med bebyggelseutvecklingen.
Grönytefaktor – räkna med ekosystemtjänster
Förvaltning
Den längsta fasen i en byggnads och en fastighets livscykel är vanligtvis förvaltningsfasen. Under denna fas kan användarna dra nytta av de ekosystemtjänster som finns på fastigheten. Flera strukturer som ger ekosystemtjänster behöver en medveten förvaltning och kontinuerlig skötsel för att kunna leverera sina nyttigheter. Användning, drift, underhåll och renovering påverkar också ekosystemtjänster genom till exempel användningsintensitet eller slitage på gröna ytor, val av kemiska ämnen vid skötsel, underhåll och materialval samt miljöhänsyn vid renovering.
Andra verktyg i samhällsbyggnadsprocessen
I samhällsbyggnadsprocessen finns flera andra viktiga instrument för att bevara, utveckla och skapa ekosystemtjänster. Det kan handla om strategisk miljöbedömning, markanvisning, exploateringsavtal, dialog och samverkan, grönytefaktor, exploateringsgrad med mera. Några av dem presenteras under avsnittet Underlag och verktyg.
Grönplan
Grönplanen är ett viktigt kompletterande verktyg för att bevara och utveckla grönstrukturen och ekosystemtjänsterna i planering, byggande och förvaltning. Grönplanen är både ett planeringsunderlag för den fysiska planeringen och en sektorsplan som preciserar kommunens arbete med grönstruktur, grönska och ekosystemtjänster.
Ta fram en grönplan
Strategisk miljöbedömning
I de fall en strategisk miljöbedömning görs i planarbetet är ekosystemtjänster också en fråga för miljöbedömningen. Regeringen har i proposition 2016/17:200 Miljöbedömningar förtydligat att ekosystem och ekosystemtjänster omfattas av definitionen av miljöeffekter i 6 kap. 2 § miljöbalken i och med att det breda begreppet biologisk mångfald omfattas. Regeringen har därför inte sett något behov av att uttryckligen ange ekosystem eller ekosystemtjänster i författningstexten. Om det i miljöbedömningen framkommer att miljöeffekter på ekosystem kan uppstå ska effekter på ekosystemtjänster bedömas och beskrivas i miljökonsekvensbeskrivningen.
Läs mer på Naturvårdsverkets webbplats Naturvårdsverkets vägledning om miljöbedömningar under "Relaterad information".
Markanvisning
Om kommunen äger marken som ska exploateras kan kommunen ställa vissa krav på den som ska köpa marken i egenskap av markägare. Då upprättas ett markanvisningsavtal mellan kommun och köpare som kan innehålla vissa krav som hänsyn till ekosystemtjänster eller krav på att anlägga grönska. Markanvisningsavtal är ett civilrättsligt avtal och gäller bara mellan de parter som har skrivit på avtalet.
Det är viktigt att beakta 8 kap. 4a § PBL om att kommunen inte får ställa egna krav på byggnaders tekniska egenskaper när det handlar om genomförande av detaljplaner. Det har ännu inte utvecklats någon rättspraxis inom området.
Om kommunen tillämpar markanvisning ska kommunen ha tagit fram riktlinjer för markanvisning.
Exploateringsavtal
Om kommunen inte äger marken eller om kommunen vill avtala om genomförandet av detaljplanen, kan kommunen upprätta ett exploateringsavtal med markägaren eller byggherren i första hand om kostnadsfördelningen av genomförandet av de allmänna platserna. Avtalen kan exempelvis reglera överlåtelse av mark som behövs för att tillgodose behovet av allmänna platser som till exempel parker och grönområden.
Både markanvisnings- och exploateringsavtal är civilrättsliga avtal och gäller bara mellan de parter som har skrivit på avtalet. Vid ägarbyte gäller inte avtalen för fastigheten.
Skydd av natur
För grön- och naturområden som behöver skyddas långsiktigt finns möjligheter genom miljöbalkens områdesskydd i 7 kap. miljöbalken. Det kan vara biotopskydd, naturvårdsavtal, vattenskyddsområden, reservatsbildning eller naturminne.
Bestämmelserna om strandskydd i 7 kap. miljöbalken har också stor betydelse för att tillgodose ekosystemtjänster. Flera viktiga ekosystemtjänster är knutna till stränder som till exempel vattenrening, erosionsskydd, biologisk mångfald, spridningskorridorer samt rekreation och upplevelse.
Läs mer om områdesskydd på Naturvårdsverkets webbplats under "Relaterad information"