Elförsörjning i lokaliseringsprövning utanför detaljplan och områdesbestämmelser

Elförsörjning är viktigt att ta hänsyn till vid lokaliseringsprövningen. Dels behöver ny bebyggelse förläggas till områden där det finns möjlighet till energiförsörjning och energihushållning. Dels måste det vara möjligt att upprätthålla erforderliga säkerhetsavstånd och att underhålla eller kunna bygga ut elnätet.

Prövning av markens lämplighet

Vid prövning av markens lämplighet behöver byggnadsnämnden ta hänsyn till allmänna intressen; dels möjligheten till energiförsörjning och energihushållning, dels människors hälsa, säkerhet och risken för olyckor.

Elnätet är ett allmänt intresse

Byggnadsnämnden ska pröva om marken ur allmän synvinkel är lämplig att bebygga. Prövningen ska inte enbart omfatta den aktuella platsen, utan hela det område som åtgärden kan påverka. Vid prövning om marken ur allmän synvinkel är lämplig att bebygga ska hänsyn tas till flera intressen, bland annat en långsiktig god hushållning med mark, vatten, energi och råvaror samt goda miljöförhållanden i övrigt.

Om det finns en elnätsanläggning i närheten av den plats som lokaliseringsprövningen avser kan byggnadsnämnden behöva utreda om åtgärden kan komma att påverka det allmänna intresset av en långsiktig god hushållning med mark och energi. Till exempel skulle en lokalisering som inte inskränker möjligheten att bygga, driva och underhålla elledningar i elnätet vara förenlig med kravet, medan en lokalisering alltför nära elnätet skulle kunna vara begränsande och därmed inte förenligt med en långsiktig god hushållning med mark och energi.

Område särskilt lämpligt för elledningar är av allmänt intresse och kan vara av riksintresse

Vid lokaliseringsprövningen ska byggnadsnämnden ge företräde åt sådan användning av mark- och vattenområden som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Mark- och vattenområden som är särskilt lämpliga för anläggningar för bland annat energidistribution ska så långt som möjligt skyddas mot åtgärder som kan påtagligt försvåra tillkomsten eller utnyttjandet av sådana anläggningar.

Det innebär att bland annat att ett markområde för elledningar i framför allt transmissionsnät, men i vissa fall även i regionnät, som är av nationell betydelse kan vara ett utpekat riksintresse. Det ska i så fall framgå av kommunens översiktsplan vilka stråk och områden i kommunen som är utpekade som riksintresse för energidistribution. Även område för föreslagna elledningar behöver redovisas i översiktsplanen. Att området verkligen är av riksintresse avgörs först i samband med ett rättsverkande beslut.

Det är Energimyndigheten som pekar ut riksintresse för energidistribution. För närvarande är vissa ledningar och transformatorstationer i Örebro och i Södermanlands län utpekade som riksintresse. Dessutom har anslutningsledningarna från respektive riksintresseområde till stamnätet pekats ut som riksintresse för energidistribution. Detta gäller områdena Barsebäck, Brofjorden, Forsmark, Malmö hamn, Oskarshamn, Ringhals, Stenungsund och Sternö-Stillerydshamnen.

Möjligheten att ordna energiförsörjning

Majoriteten av alla byggnader, åtminstone huvudbyggnader, behöver tillföras energi för sin funktion. Det kan till exempel handla om energi för uppvärmning och hushållsel i ett bostadshus eller energi för verksamheten eller processen i en industribyggnad. Vid lokaliseringsprövningen kan byggnadsnämnden behöva utreda om det byggnadsverk som ansökan avser är lämpligt att lokalisera till den aktuella platsen med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen.

Bestämmelsen har överförts från den äldre plan- och bygglagen, ÄPBL. I förarbetet till ÄPBL framgår att bestämmelsen syftar till att ge ökad vikt åt energifrågorna vid lokaliseringsprövning av i första hand samlad bebyggelse, men att en möjlighet att väga in energifrågor även vid lokaliseringsprövning av enstaka byggnader också bör finnas. I förarbetet nämns också att kommunerna i sin planläggning skall reservera mark för energianläggningar av olika slag, exempelvis energiomvandlingsanläggningar, tänkbara lägen för vindkraftverk och vattenkraftverk liksom mark för ledningar, men att det bör finnas en särskild bestämmelse om att byggnader och andra anläggningar, som för att fungera tillfredsställande är beroende av energianvändning. (jfr prop. 1985/86:1 sid. 116-117)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Förarbetet går vidare med att exemplifiera behovet av en sådan bestämmelse med möjligheterna att använda värmeverk för centraliserad försörjning, liksom centraliserade värmesystem i mindre, någorlunda täta bebyggelsegrupper. Det är därför oklart om elförsörjning omfattas av bestämmelsen och såvitt Boverket vet finns heller inget klargörande från rättspraxis vad som gäller i dessa fall.

Det kan dock saknas förutsättningar för elnätsföretag att möta ett tillkommande effekt- eller kapacitetsbehov. Om det allmänna intresset av hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen också ska anses inbegripa möjligheten till elförsörjning, kan det vara skäl för byggnadsnämnden att inte bevilja lov eller förhandsbesked.

I vissa fall ställs det krav på att lämpligheten i stället prövas i en detaljplaneprocess innan byggnadsnämnden kan ge bygglov. Detta kallas detaljplanekravet eller plankravet. Kravet gäller bland annat när en ansökan syftar till att skapa en ny sammanhållen bebyggelse med bygglovspliktiga byggnadsverk, om en detaljplan behövs med anledning av bebyggelsens omfattning och behovet av samordning eller till förhållandena i övrigt.

Elnätsföretaget har rätt att ta ut en anslutningsavgift men avgiften ska vara skälig. Energimarknadsinspektionen, Ei, har en schablon för vad anslutningar från anslutningspunkten i befintligt nät ska kosta. Vid avstånd över 200 meter kan kostnaden för den enskilde bli betydande. Kostnaden är inte skäl att neka lov eller förhandsbesked och byggnadsnämnden har inte heller någon upplysningsplikt eftersom elnätsföretaget inte är en myndighet. Men om elnätsföretaget har yttrat sig över ansökan får en fråga om lov eller förhandsbesked inte avgöras utan att sökanden och fastighetsägaren har underrättats om vad elnätsföretaget har tillfört ärendet och fått tillfälle att yttra sig över det.

Hälsa, säkerhet och risk för olyckor

I ärenden om bygglov eller förhandsbesked utanför detaljplan ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till bland annat människors hälsa och säkerhet samt risken för olyckor.

I fråga om elnätet kan hänsyn till människors hälsa och säkerhet vara kopplat till dels inverkan av elektriska och magnetiska fält, dels för att inte riskera att människor ska komma i fysisk kontakt med ledningen och få ström i sig. Även risken för olyckor bedöms öka desto närmare elnätet en byggnad placeras, till exempel om någon del av byggnad eller byggnadsverk riskerar att komma i kontakt med ledning.

Buller

Elnätsanläggningar alstrar ljud. Ljudet från transformatorer är kontinuerligt, lågfrekvent och kan uppfattas som surrande eller brummande. Även kraftledningar kan vid fuktigt väder alstra ett sprakande ljud som liknar ljudet från ett brinnande tomtebloss. Ljudet beror på att det uppstår urladdningar kring ledningarna, så kallade koronaurladdningar. Vid kraftigt regn eller rimfrost på ledningen kan också rena toner höras. Intill kraftledningar i transmissionsnätet kan ljudnivåerna uppgå till 40 - 45 dB(A) vid regn.

Buller från elnätsanläggningar hanteras som industribuller. Boverkets allmänna råd om omgivningsbuller utomhus från industriell verksamhet och annan verksamhet med likartad ljudkaraktär och den tillhörande vägledningen ger stöd vid planläggning av bostäder i områden som är utsatta för denna typ av buller. De allmänna råden kan också tillämpas vid en lokaliseringsprövning av ansökan om bygglov eller förhandsbesked.

Industribuller

Byggnadsnämnden behöver vid lokaliseringsprövningen ta hänsyn till bestämmelsen om bullerstörningar. I fråga om större kraftledningar, transformatorer och ställverk är det sannolikt att de skyddsavstånd som avser magnetiska fält sträcker sig utanför området med risk bullerstörningar från sådana anläggningar. Men för mindre elnätsanläggningar, såsom nätstationer, kan bullerstörningen sannolikt upplevas utanför det skyddsavstånd som gäller för magnetfält. Eftersom buller kan påverka människors hälsa negativt, kan nämnden därför behöva utreda om en viss lokalisering är lämplig med hänsyn till bullerstörningar från elnätsanläggningar i närheten.

Elektriska fält

Vilka elektriska installationer och anläggningar som är lämpliga i anslutning till kraftledningar beror bland annat på de elektriska fält som bildas runt strömförande ledningar och dess förmåga att genom influens ladda upp ojordade metallföremål, exempelvis plåttak, fordonskarosser och andra elektriskt ledande och ojordade föremål. Dragningar av ledningar och stängsel parallellt med strömförande ledning kan även ge upphov till en spänning i den frånkopplade ledningen genom induktion.

Det elektriska fältet minskar kraftigt med avståndet till ledningen varför detta redan efter ett tiotal meter reduceras till en tiondel. I fråga om lokalisering av bebyggelse eller byggnadsverk blir det därför i stället magnetiska fält som blir normerande för rekommenderade skyddsavstånd.

Magnetfält

Redan risken för skador och olägenheter medför en skyldighet att vidta de åtgärder som behövs för att negativa effekter på hälsa ska förebyggas, hindras eller motverkas. Det finns ett allmänt råd från Strålsäkerhetsmyndigheten som anger referensvärden för allmänhetens exponering för magnetfält. Referensvärdena är rekommenderade maxvärden när det handlar om tillfällig/kortvarig exponering och bygger på rekommendationer från EU.

SSMFS 2008:18 Strålsäkerhetsmyndighetens allmänna råd om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält ( på Strålsäkerhetsmyndighetens webbplats)

1999/519/EG: Rådets rekommendation av den 12 juli 1999 om begränsning av allmänhetens exponering för elektromagnetiska fält (0 Hz-300 GHz) (på EU-lex webbplats)

Syftet med referensvärdena är att skydda allmänheten mot kända hälsoeffekter vid exponering för magnetfält. De är satta till 1/50 av de värden där det är konstaterat att det finns negativa hälsoeffekter. För långsiktiga effekter, som förhöjd cancerrisk, räcker inte dagens kunskap för att fastställa några gränsvärden. Olika frekvenser har olika lätt att skapa strömmar i kroppen. Referensvärdena skiljer därför mellan olika frekvenser. För magnetfält med frekvensen 50 Hz är referensvärdet 100 μT. Under de största kraftledningarna (400 kV) ligger fälten på 10 – 20 μT.

Vid marken är magnetfältet som högst rakt under ledningens mitt. Längre bort avtar magnetfältet, men avståndet varierar beroende på strömlaster och ledningens tekniska utformning.

Vid lokaliseringsprövningen kan byggnadsnämnden därför behöva utreda om det byggnadsverk som ansökan avser är lämpligt att lokalisera till den aktuella platsen med hänsyn till människors hälsa och säkerhet.

I en dom av Mark- och miljööverdomstolen, MÖD, år 2016 fastställdes ett föreläggande om åtgärder för att minska årsmedelvärdet för magnetfältsexponering från 0,65 till 0,25 μT för de boende i ett kolonistugeområde. I bedömningen av magnetfältsexponering utgick MÖD ifrån att kolonistugorna utnyttjades för boende under halva året. (MÖD 2017-02-16 mål nr M 2192–16)

Mål: M 2192-16 (på Mark- och miljödomstolens webbplats)

I en dom av MÖD år 2011 användes årsmedelvärdet 0,4 µT som utgångspunkt vid bedömning olägenhet för människors hälsa orsakad av påverkan från elektromagnetiska fält. Domen rörde avstånd mellan en kraftledning och en fastighet med bostadsbyggnad. I domskälen konstaterade MÖD att det inte fanns något fastslaget gränsvärde för påverkan från elektromagnetiska fält. MÖD beskrev vidare att det aktuella forskningsläget dock angav 0,4 µT som den gräns under vilken någon risk för negativ påverkan på människor inte kunde förväntas, och att i avsaknad av fastställda gränsvärden fick 0,4 µT anses vara en lämplig utgångspunkt för bedömningen. (MÖD 2011-08-26 mål nr M 4127–10)

I en dom av Mark- och miljödomstolen, MMD, år 2023 fastställdes länsstyrelsens beslut om förbud att använda delar av en skolbyggnad och skolgård inom ett visst avstånd från kraftledning, med undantag för matsal och gymnastiksal. Undantaget gällde under förutsättning att elevernas vistelsetid i matsal och gymnastiksal begränsades, med angiven maximal vistelsetid per dag och per vecka. Länsstyrelsens bedömning baserades på utgångspunkten att magnetfältsnivån 0,4 µT inte skulle överskridas. En avvägning gentemot möjligheten att kunna bedriva skolverksamhet var motiv till undantaget som medgav tidsbegränsad vistelse för elever i matsal och gymnastiksal. (MMD Nacka 2023-04-14 mål nr M 7906–22)

Risken för olyckor

För att undvika direkta risker för skador på byggnader, ledningar eller människor krävs säkra avstånd till starkströmsanläggningar. Elsäkerhetsverket har tagit fram starkströmsföreskrifter och allmänna råd med regler för minsta avstånd mellan kraftledningar och bland annat byggnader och vissa typer av verksamheter. Starkströmsföreskrifterna anger också att starkströmsanläggningar ska vara utförda enligt god elsäkerhetsteknisk praxis. Det innebär att det kan finnas ytterligare regler i kompletterande standarder eller andra bedömningsgrunder som har etablerats på elsäkerhetsområdet, som behöver beaktas i lokaliseringsprövningen. (ELSÄK-FS 2022:1, 2 kap. 1 §) 

Elsäkerhetsverkets föreskrifter och allmänna råd om hur starkströmsanläggningar ska vara utförda, ELSÄK-FS 2022:1 (på Elsäkerhetsverkets webbplats)

Elnätsföretag är skyldiga att ta hänsyn till dessa regler när en ledning byggs. På samma sätt behöver kommunen känna till och ta hänsyn till avståndsreglerna vid planläggning och bygglovshandläggning, så att inte bebyggelse eller byggnadsverk kommer för nära en befintlig kraftledning. Avståndskraven varierar med bland annat spänning, strömstyrka, utförande av kablar och stolpar.

För att få information om vilka minsta avstånd som gäller vid olika elnätsanläggningar kan kommunen behöva kontakta det berörda elnätsföretaget. Elnätsföretagen har kunskap om avståndsbestämmelser utifrån både starkströmsföreskrifterna och kompletterande standarder eller andra bedömningsgrunder som är relevanta för lokaliseringsprövningen. Eftersom reglerna är minimikrav är det inget som hindrar elnätsföretagen från att anföra andra och stängare krav än de som ska tillämpas i ett ärende enligt PBL. Byggnadsnämnden kan därför i sin förfrågan behöva beskriva att det är minimikraven som avses, eftersom det är dessa som nämnden behöver ta hänsyn till i fråga om risken för olyckor. 

Betydande olägenhet

Lokalisering av byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar får inte ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket, skylten eller ljusanordningen kan medföra en sådan påverkan som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt. Vid en lokaliseringsprövning hanteras frågan om fara för människors hälsa och säkerhet redan som en del i prövningen av markens lämplighet för åtgärden, men byggnadsnämnden behöver också pröva om den åtgärd som ansökan avser innebär en betydande olägenhet.

Om exempelvis ett byggnadsverk uppförs nära ett elnät kan byggnadsverket påverka elnätet så att detta eller den avsedda användningen av byggnadsverket medför en betydande olägenhet för elnätsföretaget. Detta måste därför utredas under prövningen av ansökan om bygglov eller förhandsbesked. Ett byggnadsverk som placeras för nära ledningar eller en elnätsanläggning skulle till exempel kunna medföra restriktioner eller behov av andra skyddsåtgärder i elnätsägarens koncession, så som att ledningen eller anläggningen behöver flyttas eller bytas ut.

Boverket känner inte till om det har prövats om ett elnätsföretag kan vara utsatt för betydande olägenhet, men i februari 2022 upphävde regeringen 13 beslut om bygglov för solcellspaneler med motiveringen att dessa kunde medföra en betydande olägenhet för Försvarsmaktens verksamhet. (Regeringen 2022-02-17 dnr V1 Fi2020/03240 m fl).

Remiss till elnätsägare

Vid en lokaliseringsprövning för ny bebyggelse eller nya byggnadsverk i närheten av en elnätsanläggning kan byggnadsnämnden därför behöva remittera elnätsföretaget. Elnätsföretaget kan vara rättighetshavare och är då att betrakta som sakägare, men för att fullgöra sitt utredningsansvar kan byggnadsnämnden behöva remittera elnätsföretaget även i andra sammanhang.

Elnätsföretaget som rättighetshavare

Byggnadsnämnden ska vid en lokaliseringsprövning underrätta de kända sakägarna som berörs av den lokalisering som ansökan avser.

Kända sakägare är också de med särskilda rättigheter inskrivna i fastighetsregistret. Med innehavare av särskild rätt avses innehavare av annan rätt i fastigheter än hyresrätt och bostadsrätt. Det kan exempelvis vara servitut, ledningsrätt, tomträtt eller arrende. (jfr prop. 1985/86:1 sid. 459)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Om ett elnätsföretag har en ledningsrätt i anslutning till den lokalisering som ansökan avser, är elnätsföretaget att betrakta som en sådan sakägare som ska underrättas och beredas tillfälle att yttra sig över ansökan. För att avgöra om elnätsföretaget berörs kan byggnadsnämnden tillämpa riktlinjer om så kallade dialogområden.

Dialogområde

För att kunna bedöma när byggnadsnämnden kan behöva skicka en ansökan på remiss till elnätsägaren, kan nämnden tillämpa så kallade dialogområden. Inom ett sådant område bör varje ansökan om lov eller förhandsbesked skickas på remiss till elnätsföretaget. Dialogområden utgår från varje sida om en ledning och sträcker sig sedan över flera kumulativa utrymmen eller avstånd utifrån kraven på elsäkerhet och underhålls- eller utbyggnadsbehov.

I närheten av elnät, nätstationer och andra elnätsanläggningar kan skyddsavstånd behöva beaktas för att förebygga skador på grund av kontakt med el, brandrisk samt hälsorisker från buller och magnetfält. Därutöver kan det ställas krav på avstånd för att undvika att annan elektrisk utrustning påverkas. Det behöver också finnas utrymme att ersätta befintliga ledningar med nya i samma sträckning för att de gamla ledningarna ska kunna fortsätta att leverera el medan arbetet med nybyggnaden pågår.

Dialogområdets utbredning beror på vad för slags elnät eller elnätsanläggning det rör sig om, men ökar generellt med ledningens kapacitet och om det är flera parallella eller sammanbyggda ledningar. Generellt sett kan dialogområdet behöva vara större för luftledningar än för motsvarande markkabel. För ledningar i transmissionsnätet menar Svenska kraftnät att dialogområdet bör vara 500 meter i varje riktning från ledningen, medan dialogområdet i region- och lokalnät vanligtvis är mindre.

Vid samhällsplanering (på Svenska kraftnäts webbplats)

Dialogområden saknar stöd i PBL och utgör alltså inte någon tvingande bestämmelse för när byggnadsnämnden måste skicka en ansökan på remiss till elnätsföretaget. Men att tillämpa dialogområden som riktlinjer för nämndens handläggning underlättar lokaliseringsprövningen. Det blir då enklare för byggnadsnämndens handläggare att avgöra när en ansökan bör remitteras till elnätsföretaget, samtidigt som elnätsföretaget inte behöver ta ställning i samtliga ärenden om lov och förhandsbesked inom dess koncession.

Det kan råda olika uppfattning mellan olika elnätsföretag om vilken utbredning dialogområdet bör ha.  Byggnadsnämnden kan därför behöva komma överens med de elnätsägare som är verksamma i och strax utanför kommunen om vilken utbredning dialogområdet bör ha.

Byggnadsnämndens utredningsansvar

Även om elnätsföretaget inte är rättighetshavare, och därmed inte att betrakta som sakägare, kan den eller de åtgärder som omfattas av en lokaliseringsprövning påverka elnätet. För att fullfölja sitt utredningsansvar kan byggnadsnämnden behöva begära ett yttrande från elnätsföretaget, på samma sätt som om detta vore rättighetshavare. Elnätsföretaget kan då yttra sig över lokalisering av bebyggelse och byggnadsverk med hänsyn till människors hälsa och säkerhet, risk för olyckor och möjligheterna att ordna elförsörjning.

Byggnadsnämndens handläggare behöver vara observant på att det kan finnas flera elnätsföretag och koncessioner som överlappar varandra, exempelvis om den lokalisering som ansökan avser ligger i närhet till både lokal- och regionalnätet. Det är en fördel om handläggare kan överblicka dialogområden i ett geografiskt informationssystem, GIS, för att på så vis kunna kontrollera om en viss lokalisering innebär att nämnden behöver remittera ärendet till elnätsföretaget.

För information om transmissionsnät finns kartunderlag i Lantmäteriets produkter som visar lokalisering för kraftledningar och tillhörande stationer. Observera att alla elnätsanläggningar inte finns redovisade, samt att uppdateringen av geodata för ledningsnät sker med flera års intervall. Därför behövs avstämning med berörda elnätsföretag kring eventuellt kompletteringsbehov och vilket underlag de kan bidra med.

Om byggnadsnämnden saknar information om var delar av region- eller lokalnätet är förlagt, eller om nämnden inte har några riktlinjer för när elnätsföretaget bör remitteras, kan nämnden behöva kontakta elnätsföretaget vid varje enskild lokaliseringsprövning. Byggnadsnämnden kan också använda Ledningskollen som är en kostnadsfri webbtjänst från Post- och telestyrelsen (PTS). Syftet med Ledningskollen är primärt att minska antalet grävskador på bland annat elledningar och förenkla samordning, planering och utförande av bygg- och anläggningsprojekt.