Tidig digitalisering för ökad vägledning i översiktsplanen
Sundsvall arbetar med en digital översiktsplan med utgångspunkt i Boverkets ÖP-modell 2.1 där vägledningen blir konkret och platsbunden.
Översiktsplan med riktlinjer
I Sundsvalls översiktsplan finns tydliga riktlinjer kopplat till vattenfrågorna på tre olika nivåer:
- generella riktlinjer som gäller i hela kommunen,
- riktlinjer kopplade till en viss markanvändningstyp och
- riktlinjer kopplade till en specifik plats.
Översiktsplanen knyter an till andra styrande dokument på vattenområdet. Bland annat till kommunens VA-plan som består av sju styrande dokument. VA-planen syftar till att skapa en samordnad planering av vattenfrågor med avsikt att långsiktigt säkerställa en god vattenkvalitet i kommunens vattenförekomster.
Arbetet med riktlinjer i översiktsplanen
I jämförelse med Sundsvalls tidigare översiktsplan har de generella riktlinjerna minskats i antal och preciserats för att ge tydligare genomslag. Vid en uppföljning av den tidigare översiktsplanen identifierade kommunen att både allmänhet och handläggare hade svårighet att ta till sig alla de riktlinjer som formulerats, med resultatet att viktiga planeringsinriktningar inte tillgodosetts. I arbetet med den nya översiktsplanen har kommunen därför gjort en översyn av riktlinjerna och försökt fokusera på de områden där översiktsplanens strategiska ställningstaganden kan göra verklig skillnad. Formuleringar som redan täcks upp av gällande lagstiftning har rensats bort. Likaså riktlinjer som är så allmänt formulerade att de kan tolkas lite hur som helst.
– Tanken är ju att riktlinjerna ska ge vägledning och stöd. Därför har vi försökt att ”tratta bort” sådant som redan finns i lagstiftningen, säger Maria Jonasson, översiktsplanerare på kommunstyrelsekontoret i Sundsvall. Det tillför inget att skriva att ”miljökvalitetsnormer för vatten ska följas”, det står redan i lag och hittas i våra checklistor för planhandläggare, så antingen måste vi ta det ett steg längre och konkretisera eller inte skriva om det alls.
Riktlinjerna blir också som en checklista för både stadsbyggnadskontoret i deras detaljplanearbete och för miljökontoret vid yttrande. För detta finns det även en bilaga till miljökonsekvensbeskrivningen som är bra att ha, så att inget glöms bort. Där finns listat påverkan på MKN för både luft och vatten och den sammanställningen redovisas även i den digitala kartan till översiktsplanen.
Arbetet med riktlinjerna i översiktsplanen började med en workshop med politikerna där de fick arbeta fram en målbild över var Sundsvall ska vara år 2040. De tittade på lite olika angreppssätt för arbetet med målbilden och valde att utgå från Agenda 2030. Därefter tog tjänstepersoner från ett flertal förvaltningar på kommunen fram en målbild utifrån ett planeringsperspektiv. Nästa steg var att försöka bryta ner målbilderna och konkretisera hur kommunen ska nå dit, vilket resulterade i de generella riktlinjerna. Riktlinjerna sågs över och kompletterades med annat som behövde täckas in ur ett planeringsperspektiv. Bitar från den föregående översiktsplanen som fortsatt var relevant lyftes även in.
Generella riktlinjer för vatten:
- Hänsyn ska tas till skyddsvärda områden utpekade i den kommunala vattenförsörjningsplanen, för att värna om långsiktig dricksvattenförsörjning.
- Ingen utbyggnad av vattenkraft ska ske i outbyggda och orörda forsar i kommunen.
- Värna om naturliga våtmarker, vattendrag och deras närmiljöer inklusive raviner.
- Vid ny- och ombyggnation ska materialval med negativ påverkan på vattenkvalitet undvikas.
- Vid planering av nya bebyggelseområden, vid förtätning eller vid ändrad markanvändning i befintliga områden ska hanteringen av dagvatten, dricksvatten och avlopp alltid utredas i ett tidigt skede, enligt specifika riktlinjer i gällande VA-plan. För samhällsviktig verksamhet gäller särskilda krav. Dagvatten ska ses som en resurs och lokalt omhändertagande ska eftersträvas där så är möjligt.
Markanvändningsspecifika riktlinjer (exempel):
- I stadskärnan finns flera trädplanterade gator och enstaka stora träd. Det finns även fler gator som har breddats upp i stadsplanen just för att inrymma trädplanteringar och där trädplanteringar därför föreslås. De här trädplanteringarna är en del av stadens kulturarv och bidrar med orienterbarhet. Träden bidrar också med svalka på sommaren och ljusinsläpp under vinterhalvåret vilket ger ett mer gynnsamt lokalklimat i staden. Stora träd och även planteringsbäddarna fördröjer och renar dagvatten samtidigt som bladen fångar upp luftföroreningar. Träden är också viktiga som bas i små ekosystem och som spridningskorridor. Varsamhet med planterade träd gäller därför.
Lokala riktlinjer (exempel):
- Befintligt nord-sydligt grönstråk genom Midälva kan utvecklas för att koppla ihop Katrinehill med Selångersån. Även dagvatten kan hanteras i detta stråk då det översvämmas idag.
- Selångersån är av riksintresse för naturvården med anledning av att det är ett relativt stort oreglerat vattendrag med ett skyddsvärt bestånd av havsvandrande öring. En biologisk inventering ska finnas som underlag för beslut om utformning av det gröna stråket längs vattnet. Hänsyn ska tas vid utbyggnader i omgivningen och vid utformning av dagvattenlösningar.
- Kuperad terräng med bäckar, våtmarker mm som måste beaktas. Fördröjning av dagvatten är viktig för att förhindra problem nedströms.
Sundsvall utgår från ÖP-modellen
Sundsvall har valt att utgå från Boverkets ÖP-modell. Kommunen har gjort vissa anpassningar utifrån kommunens specifika behov, men den nya modellen innebär ändå att den nya översiktsplanen ser ganska annorlunda ut jämfört med tidigare översiktsplaner.
På frågan om hur de lyckades med de konkreta och specifika riktlinjerna svarar kommunen att det tror att en bidragande orsak var att de var tidiga med digitala kartor. Sundsvalls kommun var bland de första kommunerna i Sverige att ha alla detaljplaner digitaliserade och i samband med det digitaliserades även en stor mängd planeringsunderlag.
– Tack vare det arbetet så kan vi vara ganska specifika, säger Maria. Vi vet hur det är på en viss plats och kan se tydliga överlapp eftersom vi har informationen i vårt eget kartverktyg. Vårt kartfolk är även duktiga på att hämta externa data från myndigheter och andra, vilket gör att vi har det lättillgängligt. Det tror jag har bidragit till arbetet.
Kommunens VA-plan har även varit ett stöd vid framtagandet av översiktsplanen. I VA-planen finns förslag på hur kommunen ska tänka kring vattenfrågor i både översiktsplanering och detaljplanering. Där hittas även stöd kring vilka planeringsunderlag som är relevanta. Maria beskriver att det varit en hjälp i hennes roll som planerare. I översiktsplanen har kommunen valt att hänvisa till ”den gällande VA-planen” istället för specifika skrivningar om den för tillfället gällande VA-planen, detta för att undvika att informationen blir inaktuell.
Kommunen har även ett förvaltningsövergripande dagvattenråd som jobbar med att komma framåt med dagvattenfrågorna. De tar exempelvis fram åtgärder för vattendrag. Det är en iterativ process mellan konkreta åtgärder och den övergripande planeringen.
– Där har dagvattenrådet sporrat översiktsplaneringen, menar Maria.
Här kan du läsa mer om Boverkets ÖP-modell.
Åtgärder i den befintliga miljön
Åtgärder i den befintliga miljön är en utmaning för kommunen att hantera.
– Om vi ser till dagvatten så har vi ju ganska många gamla områden med kombinerade system, där det blir knepigt om vi ska in med åtgärder och behöver gräva upp varenda gata, säger Maria. Vi har åtgärdat vissa stora problem i områden som ligger närmast havet, där det varit alldeles för små ledningar i förhållande till vad områdena behöver hantera, fortsätter hon. De åtgärderna har vi kunnat göra tack vare att vi byggt nytt. Men det hjälper ju även till med de befintliga områdena uppströms.
Hårdgjorda ytor är ett problem, särskilt i de centrala delarna av Sundsvall. I den befintliga stenstadsstrukturen finns väldigt lite plats för att hitta bra dagvattenlösningar. Sen är stenstaden riksintresse för kulturmiljö och det blir motstående intressen som kan göra det stökigt när vi vill få till en bra lösning, säger Maria.
När kommunen utvecklade det centrala området Norra kajen delades dagvattnet upp. Eftersom dagvattnet från taken ansågs vara så pass rent och då det uppstod så pass nära recipienten kunde det gå direkt till Sundsvallsfjärden. Dagvatten från gator och hårdgjorda ytor leds istället till trädgropar med skelettjord.
Träden och planteringsbäddarnas betydelse för rening och fördröjning av dagvatten i stadskärnan lyfts även i översiktsplanens riktlinjer för den specifika markanvändningstypen mångfunktionell bebyggelse/stadskärna. I områden med utvecklad eller ändrad markanvändning i stadskärnan framhålls även behov av dagvattenrening, marksanering och möjligheterna att ansluta till VA-system.
Ett annat konkret förslag i befintlig miljö, som även hittas i översiktsplanen, är vid ett av de nyare exploateringsområdena, Södra kajen. Där diskuterades att lyfta upp en kulverterad bäck som kommer från den södra sidan. Det går inte att lyfta upp den hela vägen, för det finns en järnväg i vägen. Men där den passerat järnvägen så är det möjligt. I stadsplanen från 1890 ser Maria att bäcken var kulverterad redan då, men i den nya översiktsplanens riktlinjer föreslås den kulverterade bäcken alltså att öppnas upp och möjliggöra ytlig dagvattenhantering.
Det finns även en kopplingen mellan dagvattenfrågorna och ett pågående arbete med en grönytestrategi som syftar till att få in mer grönt i staden, samtidigt som dagvatten även kan tas om hand. I riktlinjerna för grönområden och park i översiktsplanen betonas multifunktionalitet och att öppna dagvattenlösningar i parker och grönstråk ska utformas så att de blir en tillgång både för rekreation och biologisk mångfald. Under framtagandet av grönytestrategin har kommunen haft fem temagrupper som tittat på olika aspekter kopplat till grönytor. Vattenhantering har varit en. Maria menar att dagvattenrådet och tidigare skyfallskarteringar är en anledning till att vattenfrågorna fångades upp i arbetet, eftersom det satte fokus på flöden som måste hanteras.
För att prioritera var det är mest angeläget att skapa förutsättningar för att kunna rena dagvatten har kommunen kombinerat två tidigare underlag, dels en riskkartläggning utifrån miljöbelastning och recipientkänslighet som ingår i kommunens dagvattenplan, dels en skyfallskartläggning.
LIS-områden
För att kunna peka ut lämpliga LIS-områden i översiktsplanen har kommunen gått igenom nationellt, regionalt och lokalt planeringsunderlag i kommunens interna webbkarta. Utifrån planeringsunderlagen har lämpliga områden analyserats vidare.
Efter att i den tidigare översiktsplanen fått kritik från Länsstyrelsen för att ha varit för yviga har Sundsvall nu varit väldigt specifika.
– Det får inte bli godtyckligt, säger Maria. Därför har vi utgått från ett antal urvalskriterier så att bedömningarna ska bli likvärdiga.
I den digitala översiktsplanen redovisas såväl planeringsunderlagen som urvalskriterierna och riktlinjer som gäller vid LIS-prövning inom kommunen. För respektive område finns även motiven till utpekandet samlat.
Vindkraftsparker och tekniska anläggningar
I kommunen sker en stor utbyggnad av vindkraft med många storskaliga anläggningar.
Baserat på erfarenheter som miljökontoret har från utbyggnaden av stora vindkraftsparker så ser Sundsvall att det finns stora risker med hydrologisk påverkan och på grund av det finns det områden som inte alls är lämpliga för vindkraft.
Maria berättar att kommunen utifrån de tidigare erfarenheterna har försökt vara lite extra tydliga i de riktlinjerna i översiktsplanen.
– Vattenfrågan kan missas i miljöprövningsprocesserna, där det är fokus på mycket annat och man tänker kanske att ”här håller man inte på med vatten”.
Sundsvalls översiktsplan innehåller därför specifika riktlinjer för markanvändningstypen Teknisk anläggning, vindkraft som betonar vikten av hänsyn till flera olika värden, bland annat vattendrag och våtmarker. I utvecklingsområden för vindkraft redogör översiktsplanen också för de viktiga förutsättningar sett till hydrologin som måste beaktas.
En växande befolkning och ökade krav på rening i avloppsreningsverk kan på sikt leda till behov av mycket kostsamma ombyggnader av kommunens tre befintliga avloppsreningsverk om dessa ska behållas. I Översiktsplanen har kommunen därför även reserverat mark i ett område där kommunen vill pröva möjligheten att anlägga ett nytt avloppsreningsverk. Där redogörs även för avvägningen mot annan markanvändning. Det anges att markreservatet i viss mån begränsar företagsutvecklingen i området men möjliggör istället utveckling av en modern, miljöanpassad avloppsreningsanläggning i ett läge som är fördelaktigt utifrån en rad olika faktorer.
Vandringshinder
Kommunen har gjort krafttag i arbetet med att plocka bort vandringshinder. Det handlar i flera fall om åtgärder vid större vattendrag där vandringshinder som tillkom för att underlätta flottningen finns kvar.
Kommunen har identifierat ett avrinningsområde som prioriterat för fortsatta åtgärder kring vandringshinder. På frågan om det är ett arbete som skulle kunna lyftas in i översiktsplanen resonerar Maria kring lämpligheten att låsa in åtgärder innan ett bra beslutsunderlag finns på plats.
– Det är lätt att gå bort sig där att man vill ha med allt i översiktsplanen, i tron på att då kommer allt lösas. Det finns en risk med att skriva in något som beslutas av kommunfullmäktige som man, när man börjar titta på i detalj, inser att det inte var en så bra lösning och att man istället skulle ha gjort på ett annat sätt. Därför ska man vara noga med vad man tar med. Är det viktigt, nödvändigt och angeläget så ska det nog med, men går att lösa bättre på ett annat sätt så kan det vara en fördel att inte ta med, för att skapa lite handlingsfrihet och flexibilitet.