Bedömning av översvämningsrisk

En grundläggande utgångspunkt är att ny bebyggelse i så stor utsträckning som möjligt ska lokaliseras till områden som inte riskerar att översvämmas. Det är dock nödvändigt att det finns en flexibilitet i tillämpningen av de grundläggande utgångspunkterna. Vid bedömningen av om översvämningsrisker hanteras på ett godtagbart sätt, måste de specifika förutsättningarna som gäller för den aktuella planen beaktas.

Översvämningsrisk

Det är risken för översvämning som ska bedömas för att avgöra om bebyggelsen blir olämplig. Översvämningsrisken utgörs av två komponenter, dels hur sannolik en översvämning kan förväntas vara och dels vilka negativa konsekvenser en översvämning kan förväntas innebära. Att skapa sig en uppfattning om dessa komponenter är en förutsättning för att bedöma risken som följer av kommunens beslut.

I vissa fall kan det vara relativt enkelt att kvalitativt bedöma och eventuellt avfärda risken för översvämning genom att bara studera platsens förutsättningar med avseende på läge, topografi och avsedd markanvändning. I andra fall kan det krävas utförliga utredningar och ett kvantitativt underlag för att bedöma risken.

Viktiga förhållanden att beakta är topografiska förhållanden som lågpunkter och instängda områden, grundvattenytans nivå och markytans läge och nivå i förhållande till sjöar, vattendrag och hav. Förväntade effekter av ett förändrat klimat ska beaktas.

Bedöma sannolikheten för översvämning

För att bedöma översvämningsrisken behövs en uppfattning om hur troligt en översvämningssituation kan förväntas uppstå. Någon form av uppskattning av sannolikheten för översvämning måste göras. Att kvantitativt beräkna sannolikheter för översvämning kan vara komplext och förenat med många osäkerheter. Det kan till exempel handla om att kombinera sannolikheter för flera olika mer eller mindre oberoende företeelser såsom att höga vattenstånd i hav, sjöar eller vattendrag sammanfaller med ett kraftigt skyfall.

I de enklaste fallen krävs inga djupare utredningar eller avancerade analyser för att avgöra om sannolikheten för översvämning är så pass låg att planerad markanvändning kan ses som lämplig med avseende på risken för översvämning. Detta kan vara fallet då området inte är beläget vid något ytvatten och om nivåförhållanden och topografi i och i kring planområdet tydligt medger att markområdet kan avvattnas så att varken planområdet eller angränsande områden tar skada. Detta förutsätter bland annat att området inte ligger i en lågpunkt eller ett instängt område. Enklare lågpunktsanalyser kan här vara till hjälp, vilket länsstyrelsen kan upplysa kommunen om under planprocessen.

Vid sjöar eller vattendrag där det finns översvämningskarteringar är nivån för beräknat högsta flöde ett bra riktmärke att ta fasta på. Ovanför nivån för beräknat högsta flöde kan oftast sannolikheten för en översvämning från sjön eller vattendraget bedömas vara så låg att ingen ytterligare utredning behövs med avseende på sjön eller vattendraget. Men även i dessa områden kan det fortfarande vara nödvändigt att bedöma översvämningsrisken från skyfall och möjligheterna att avvattna området. Översvämningar kan också påverka markens stabilitet och förutsättningar för ras, skred och erosion, varför det kan finnas ett behov att utreda dessa frågor trots att ingen direkt översvämningsrisk föreligger.

I många fall är förutsättningarna sådana att det inte direkt går att avgöra att sannolikheten för översvämning är tillräckligt låg för att avfärda översvämningsrisken. Mer eller mindre avancerade utredningar kan då krävas. Det kan röra sig om olika utredningar eller översvämningskarteringar av sjöar, vattendrag, hav och nederbörd, eller kombinationer av dessa. Även grundvattenytans nivå i förhållande till markytan är av betydelse för att bedöma sannolikheten för översvämning. I de fall bebyggelse och byggnadsverk placeras under markytan krävs särskilda analyser.

Platsspecifika förhållanden kan påverka sannolikheten

Platsspecifika förhållanden kan ibland ha stor betydelse för sannolikheten för en viss typ av översvämning, exempelvis genom lokala fenomen som vågeffekter och vinduppstuvning. Hur stora vågeffekterna blir beror bland annat på kustens lutning och material, bottendjup och hur öppen kuststräckan är. Vinduppstuvningen beror bland annat på topografiska förhållanden och bottendjup. Denna typ av lokala förhållanden beaktas normalt inte i de nationella underlagen för sjöar och hav och måste således hanteras på annat sätt, exempelvis genom platsspecifika beräkningar eller tillräckliga säkerhetsmarginaler vid användningen av underlagen.

För att bedöma översvämningsrisken kan följande aspekt behöva beaktas:

• Finns det lokala platsspecifika förhållanden som har betydelse för sannolikheten för en översvämning i förhållande till regionala och nationella underlag?

Grundvattenytans betydelse

Grundvattenförhållanden och markens vattenmättnadsgrad i och kring planområdet påverkar sannolikheten för översvämning på flera sätt. Om grundvattennivån är nära markytan finns en risk för att ändrade grundvattenförhållanden i framtiden kan göra att området permanent står under vatten eller att området är mycket svårt att dränera. Särskilt gäller detta i kustnära områden, då en stigande havsnivå även leder till stigande grundvattennivå i strandnära lägen.

En marknära grundvattenyta gör också att endast en del av nederbörden kan infiltrera i marken innan marken blir vattenmättad. När marken är vattenmättad går infiltrationen så långsamt att all nederbörd måste kunna avledas på markytan eller i ledningssystem. Om marken är vattenmättad kan ett regn eller skyfall med relativt måttlig återkomsttid leda till att stora volymer vatten måste kunna hanteras. Hur snabbt marken blir mättad avgörs bland annat av typ av jordart och jordlagrens djup. I större delen av Sverige väntas ökad nederbörd framöver leda till att årshögsta nivån för grundvattenytan höjs.

För att bedöma översvämningsrisken till följd av höga grundvattennivåer kan följande aspekter behöva beaktas:

• Vilken nivå ligger grundvattenytan på i planområdet?
• För områden i kustnära lägen, hur mycket bedöms grundvattenytan höjas till följd av stigande havsnivå?
• Finns det marginal att hantera eventuell höjning av grundvattenytan som kan förväntas med förändrat klimat?
• Finns det jordarter som kan resultera i markförhållanden med begränsad infiltrationskapacitet?

Översvämningsrisker vid dammhaveri

Översvämning som uppkommer vid ett dammhaveri av exempelvis en anläggning för vattenkraft är ett specialfall av översvämning som inte hanteras utförligt i denna tillsynsvägledning. Sannolikheten för dammhaveri är starkt kopplat till verksamheten och de tillstånd och krav på anläggningen som verksamheten har att följa. På så sätt liknar översvämningsrisker från dammhaveri andra risker som uppkommer från verksamheter, såsom risker från större kemikalieindustrier eller bränsledepåer.

Konsekvenserna av ett dammhaveri kan emellertid vara stora då det frigörs stora mängder uppdämt vatten som riskerar att orsaka översvämning och andra skador i områden nedströms dammen. För vissa områden kan ett dammhaveri generera ett större flöde och en större översvämning jämfört med beräknat högsta flöde i de nationella översvämningskarteringarna.

Vid planläggning behöver översvämningsrisker vid dammhaveri beaktas. Även dammar utanför kommunen kan ha betydelse, om dessa skulle förorsaka översvämning i planområdet vid ett haveri.

Dialog mellan länsstyrelse och kommun i tidigt skede under planprocessen är en viktig förutsättning för att kunna fånga upp risker relaterade till dammhaveri på ett bra sätt.

För att bedöma översvämningsrisken till följd av ett dammhaveri kan följande aspekter behöva beaktas:

• Finns det dammanläggningar för till exempel vattenkraft uppströms planområdet?
• Finns det större dammanläggningar även utanför kommunen som kan få påverkan på planområdet vid en översvämning?

Bedöma konsekvensen av en översvämning

Konsekvenser av en till synes likvärdig översvämningshändelse kan ha stor variation beroende på platsspecifika förutsättningar. Det kan handla om direkta konsekvenser för liv och hälsa, men också om konsekvenser för funktioner i samhället som samhället är beroende av. Även rent materiella och ekonomiska konsekvenser bör beaktas.

Följande aspekter har betydelse för konsekvenserna av en översvämning och bör vägas in vid bedömning av översvämningsrisken i fysisk planering:

• Översvämningens utbredning
• Översvämningens varaktighet
• Planområdets sammanhang med omgivande mark- och vattenområden
• Tillgänglighet
• Liv och hälsa
• Skador på funktioner och egendom

Översvämningens utbredning

För att bedöma konsekvensen av en översvämning är det nödvändigt att utgå från översvämningens möjliga utbredning. Ofta används olika typer av översvämningskarteringar för att visa på möjliga utbredningar vid olika översvämningssituationer.

Det är viktigt att vara medveten om att det i vissa karteringar förekommer stora osäkerheter. Att okritiskt använda sig av en nivå som beskriver en översvämnings utbredning vid ett visst scenario kan i vissa fall leda till en överskattning av risken men i andra fall till en underskattning. Översvämningskarteringar är trots osäkerheter viktiga och ofta nödvändiga underlag för att bedöma översvämningsrisken. Beroende på konsekvensens storlek kan det vara befogat att använda sig av en viss säkerhetsmarginal för att hantera osäkerheterna i de nationella och regionala underlagen.

För att bedöma översvämningsrisken kan följande aspekter behöva beaktas med avseende på översvämningens möjliga utbredning:

• Finns det tillräckligt underlag för att bedöma utbredning av översvämningsscenarier?
• Vilka avgränsningar har gjorts? Har till exempel endast huvudfåran karterats i vattendragen, hur ser situationen ut i biflöden?
• Vilken kvalité har underlaget och hur stora är osäkerheterna?
• Tar underlaget tillräcklig hänsyn till samverkande effekter såsom kombinationer av nederbörd, flöden i vattendrag, vattennivåer i sjöar och hav, höga grundvattennivåer?
• Är karteringarna anpassade till ett förändrat klimat?
• Kan översvämningen påverka markens stabilitet?

Översvämningens varaktighet

Översvämningens varaktighet, det vill säga hur länge ett område står under vatten, kan ha betydelse för konsekvensen. Varaktigheten av extrema högvatten vid havskust är normalt relativt kort, några timmar, i vissa fall uppemot ett dygn, medan varaktigheten av höga vattenstånd i sjöar och vattendrag kan vara betydligt längre, upp till flera dagar eller veckor. Skyfallsöversvämningar kan i vissa fall vara relativt kortvariga, men om regnvattnet hamnar i sänkor och instängda områden kan varaktigheten av översvämningen bli lång.

Varaktigheten påverkar konsekvensen av översvämningen på flera sätt. De materiella skadorna blir ofta större om bebyggelsen står under vatten en längre tid. Längden för avbrott i viktiga samhällsfunktioner och varaktigheten av begränsad tillgänglighet till en viss bebyggelse kan vara av stor vikt. Även kortvariga översvämningar kan få långvariga konsekvenser, till exempel om en samhällsviktig funktion slås ut.

För att bedöma översvämningsrisken kan följande aspekter behöva beaktas med avseende på översvämningens varaktighet:

• Vilken varaktighet har ett troligt översvämningsscenario?
• Omfattar planläggningen funktioner eller verksamheter som är känsliga för långa avbrottstider?
• Finns det beredskap för tillgänglighet till bebyggelse vid långvariga översvämningar?

Planområdets sammanhang med omgivande mark- och vattenområden

För att bedöma översvämningsrisken och markens lämplighet för bebyggelse räcker det oftast inte att bara studera det enskilda området för detaljplanen eller områdesbestämmelserna. Vattnet rör sig in och ut ur planområdet, och det är därför nödvändigt att ha förståelse för hur omgivande markområden påverkar planområdet och hur planområdet påverkar omgivande markområden.

Ett första steg i en analys kan vara att bestämma vilka delavrinningsområden som är aktuella. Dessa kan sträcka sig över kommungränsen vilket gör att markanvändningen där i så fall behöver beaktas.

Vid analys av tillrinning från områden som ligger uppströms planområdet kan även effekter av markanvändningen uppströms behöva beaktas. Inom till exempel skogsbruk används ofta avverkningscykler på cirka 40 år. Avverkningen leder generellt till kraftigt ökad avrinning under flera års tid, och planen kan behöva utformas för att kunna hantera det ökade tillflödet.

Även frågor om dagvatten och skyfallshantering i staden bör analyseras i ett avrinningsområdesperspektiv. Kommunen behöver redan i tidiga skeden av planeringsprocessen skaffa sig en uppfattning om avrinningsvägar och strukturer för att hantera dagvatten och skyfall. Detta kan göras i samband med den översiktliga planeringen eller i ett planprogram för ett större område. Finns inte detta underlag att ta stöd i vid efterkommande detaljplaneläggning så kan det krävas omfattande arbete att ta fram underlaget för den enskilda detaljplanen.

Dagvatten i den översiktliga planeringen

Om det krävs åtgärder utanför planområdet för att hantera översvämningsrisken och göra marken lämplig för ett visst ändamål måste länsstyrelsen bedöma om det kan anses säkerställt att dessa åtgärder kommer att vidtas. I vissa fall kan åtgärder regleras genom markanvisnings- eller exploateringsavtal.

Genomför plan

Den förväntade exploateringen kan också påverka närliggande områden. Detta kan ske genom att markytan hårdgörs vilket leder till att mer ytavrinning bildas. Det kan också ske genom att vatten- och flödesförhållanden ändras genom exempelvis utfyllnader av lågpunkter i planområdet som tidigare haft en naturlig funktion för avvattning av angränsande områden. Utfyllnad av ett område kan påverka markavvattning och flöden till andra områden. Om en utfyllnad av planområdet krävs för att erhålla en för planområdet nödvändig marknivå måste eventuella skador för omgivande områden beaktas. Om vattnet behöver ledas till ett befintligt dikningsföretag är det viktigt att säkerställa att juridiska förutsättningar för detta finns.

För att bedöma översvämningsrisken kan följande aspekter behöva beaktas med avseende på omgivande mark- och vattenområden:

• Hur påverkas planområdet av kraftiga skyfall eller höga flöden i områden uppströms?
• Hur påverkar planområdet och dess tillåtna markanvändning områden nedströms planen?
• Skapas nya lågpunkter eller instängda områden genom planerad markanvändning?
• Kommer markytor eller topografi att förändras på ett sätt som påverkar markens tidigare avvattning och flödesvägar?
• Finns det ett behov av åtgärder utanför planområdet och är det säkerställt att dessa kommer att genomföras?
• Finns det juridiska förutsättningar att avleda vatten från området till exempelvis befintliga dikningsföretag?

Tillgänglighet

Vid bedömning av markens lämplighet utifrån översvämningsrisken räcker det inte att enbart bedöma om de planerade byggnaderna kan klara översvämningssituationer. Även omkringliggande mark inom planområdet bör bedömas. Detta gäller särskilt med avseende på vägar och gator och övrig tillgänglighet till byggnader.

I vissa områden riskerar vägar utanför planområdet att översvämmas vilket kan hindra tillfart till området. Detta behöver uppmärksammas och hanteras under planarbetet som en del i lokaliseringsprövningen.

Byggnader måste kunna utrymmas i översvämningssituationer och räddningstjänst måste ha möjlighet att ta sig till och från byggnaderna. Särskilt höga krav bör ställas i planer som medger användningar där personer vistas som kan förväntas ha svårighet att utan hjälp evakuera byggnader själva. Exempel på sådana användningar kan vara vård, bostäder, förskola och skola.

För att bedöma översvämningsrisken kan följande aspekter behöva beaktas med avseende på tillgänglighet:

• Finns det möjlighet att ta sig till och från byggnader vid översvämning?
• Finns det vägar utanför planområdet som riskerar att översvämmas som kan hindra tillfart till området?
• Planeras det för verksamheter för personer med särskilda hjälp- eller vårdbehov som kan vara svåra att evakuera vid en översvämning?

Liv och hälsa

I Sverige är det sällsynt med översvämningar med konsekvens att personer omkommer under översvämningens direkta förlopp. Internationellt finns det dock flera exempel i närtid som resulterat i dödsfall eller allvarliga skador. Det kan handla om bilar som fastnar i vattensamlingar under viadukter, personer som blir instängda i källarutrymmen i samband med kraftiga översvämningar, eller att vattnets djup och flödeshastigheter helt enkelt blir så stora att personer dras med i vattenmassorna och omkommer eller skadas. Ytterligare orsaker till dödsfall eller skador kan vara att elektrisk utrustning kommer i kontakt med vatten vilket kan leda till kortslutning och elchock.

Indirekta effekter på liv och hälsa på grund av översvämningar kan vara ohälsa till följd av att orenat avloppsvatten tränger in i dricksvattenledningar eller byggnader, byggnader blir fuktskadade med mögelbildning som följd, eller att dricksvattenförekomster blir förorenade. Indirekta effekter kan också vara att elförsörjning eller annan teknisk infrastruktur slås ut, vilket kan få livshotande följder för vissa verksamheter såsom sjukhus och vårdinrättningar. Det kan också handla om att utrymningsvägar och att tillgänglighet för hemtjänst och räddningstjänst begränsas vilket kan få konsekvenser för liv och hälsa. Andra indirekta effekter kan också ske genom att översvämningar påverkar markens stabilitet vilket kan leda till ras, skred och sättningar med risk för människors säkerhet.

Ytterligare en hälsoaspekt som inte ska underskattas är de psykiska olägenheter som kan uppkomma för personer som drabbats av översvämningar. Översvämning och förstörd egendom kan innebära både ekonomiska och känslomässiga kostnader. Att tvingas bo i ersättningsboende under längre tid kan vara påfrestande. Ett hot om framtida återkommande översvämningar kan också leda till oro och stress.

För att bedöma direkta och indirekta konsekvenser för liv och hälsa utifrån ett översvämningsscenario kan följande aspekter behöva beaktas:

• Hur många personer förväntas normalt vistas i olika delar av planområdet (dag/natt)?
• Medger planen verksamhet för personer med ökat vård- eller hjälpbehov?
• Säkerställer planen tillgänglighet för räddningstjänst och evakueringsmöjligheter?
• Omfattar planområdet sårbar teknisk infrastruktur?
• Innehåller planen topografiska förhållanden som kan leda till stora vattendjup eller kraftiga flöden?

Skador på funktioner och egendom

Risken för översvämning handlar inte enbart om påverkan på liv och hälsa, utan det finns även andra konsekvenser som bör beaktas vid en bedömning av risken. Det kan till exempel handla om egendomsskador eller skador eller avbrott på vissa verksamheter eller funktioner. Det kan också handla om översvämning av verksamheter som leder till spridning av föroreningar och miljöskador.

För att bedöma konsekvenser kopplat till funktioner och egendom kan följande aspekter behöva beaktas:

• Finns det sårbar kritisk infrastruktur som kan drabbas av översvämning (till exempel kopplat till el-, vatten- eller avloppsförsörjning)?
• Omfattar planområdet verksamheter med samhällsviktiga funktioner?
• Omfattar planområdet allmän eller enskild egendom av stora värden som riskerar att skadas?
• Omfattar planområdet verksamheter där en översvämning kan leda till spridning av föroreningar eller andra miljöskador?