Strategiska verktyg för planering av bostadsförsörjning

Med strategiska verktyg avses kommunövergripande processer, metoder och funktioner som ger förutsättning för en långsiktig och strategisk styrning. Kommuner som arbetar aktivt med strategiska frågor har bättre förutsättningar att åstadkomma ett bostadsbyggande och en utveckling av bostadsbeståndet som svarar mot den efterfrågan och de behov som finns.

Allmännyttigt bostadsföretag

De flesta kommuner har ett kommunalt allmännyttigt bostadsföretag och kan då främja bostadsförsörjningen genom sitt eget bostadsföretag. Ett kommunalt bostadsföretag är också ett verktyg att förändra sammansättningen av bostadsutbudet i kommunen.

Ska främja bostadsförsörjningen

Kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag har enligt lag till syfte att främja bostadsförsörjningen i kommunen. Det kan ske genom att dels tillhandahålla ett varierat bostadsutbud av god kvalitet, som kan attrahera olika slags hyresgäster, dels bidra till att tillgodose bostadsbehov för hushåll med särskilda behov. Kommunen kan ge sitt kommunala bostadsföretag direktiv att bygga specialbostäder för exempelvis äldre eller för studenter, eller att tillhandahålla vanliga bostäder som riktas till specifika grupper, så som ungdomar eller äldre.

Bedriva verksamheten enligt affärsmässiga principer

Allmännyttiga bostadsbolag ska bedriva sin verksamhet enligt affärsmässiga principer (se vidare under sidan Vad säger lagen?). Kommunen kan därför inte utan vidare ålägga ett kommunalt bostadsbolag att bygga bostäder där eller när det inte går att få lönsamhet i projektet. Kravet på affärsmässighet gäller dock bolaget som helhet och precis som i andra aktiebolag har ägaren möjlighet att fatta strategiska beslut kring enskilda investeringar, om dessa bedöms gynna företaget på lång sikt. Det finns alltså inga juridiska hinder för ett allmännyttigt bostadsbolag att genomföra enskilda projekt utan lönsamhet, så länge bolagets samlade projekt är lönsamma.

Ett kommunalt bostadsföretag kan också ha större möjligheter än mindre privata aktörer att upprätthålla ett kontinuerligt bostadsbyggande över tid och att säkra tillgången på hyreslägenheter av olika storlek och i alla delar av kommunen. På sidan "Allmännyttiga bostadsföretag finns i de flesta kommuner" finns aktuella uppgifter om allmännyttan, sammanställt från Boverkets bostadsmarknadsenkät. 

Allmännyttiga bostadsföretag finns i de flesta kommuner

Styrning av allmännyttan

En kommun styr sitt allmännyttiga bolag genom bland annat ägardirektiv, tillsättning av styrelse och budget. Här finns möjlighet för kommunen att påverka det allmännyttiga bostadsbolaget avseende olika kommunala bostadspolitiska mål. Det kan handla om bostadsbyggande, förvaltning, renovering, olika typer av hållbarhetsmål och bolagets hyresgästpolicy. 

Allmännyttan är även viktig för den sociala bostadspolitiken i en kommun. I dessa frågor behöver kommunen reglera hur samordningen med exempelvis socialtjänsten ska ske samt hur det allmännyttiga bolaget ska arbeta med olika typer av köer, reservationer av bostäder och förturer. Se vidare i Relaterad information.

Kan komplettera med andra upplåtelseformer

Det finns inget som hindrar att ett kommunalt bostadsföretag arbetar även med andra upplåtelseformer, så länge som huvuddelen av verksamheten avser hyresbostäder. Företaget kan till exempel upplåta ett helt hus genom blockuthyrning till en kooperativ hyresrättsförening. Eller uppföra ett bostadshus som sedan överlåts till en kooperativ hyresrättsförening. Sådana modeller har använts för att uppföra kollektivhus och andra gemenskapsboenden. Kommunen har också möjlighet att uppdra åt sitt bostadsbolag att uppföra bostadsrätter eller småhus för försäljning. Det kan vara ett sätt att få en större variation i upplåtelseformer inom en viss del av kommunen.

På sidan Lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag finns mer information om de legala förutsättningarna för de allmännyttiga bostadsföretagen.

Lagen om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag

Olika köer och reservation av lägenheter

En kommun har möjlighet att organisera allmännyttan på det mest ändamålsenliga sättet och själv besluta om de närmare principerna för hur allmännyttans kösystem ska vara utformat. Allmännyttan kan därför ha flera köer för olika kategorier av lägenheter, så länge förmedlingen sker utifrån kötid. Kommunen kan exempelvis välja att reservera vissa lägenheter för särskilda grupper av bostadssökande, så som studenter, unga eller äldre.

Kommunala bostadsstiftelser

Det förekommer också att kommunala bostadsföretag är organiserade som stiftelser i stället för aktiebolag. Dessa styrs av sitt stiftelseförordnande och omfattas inte av lagen om kommunala allmännyttiga bostadsaktiebolag. För att bostadsstiftelsen ska fungera effektivt som verktyg kärvs ett tydligt formulerat stiftelseförordnande. Förordnandet behöver därför innehålla ett klart och specifikt ändamål för hur stiftelsens förmögenhet ska användas för samt klargöra vem eller vilka som ska dra nytta av stiftelsens ändamål.

Kommunen tillsätter i regel styrelseledamöter till stiftelsen och har därför ett inflytande över verksamheten även på ett annat sätt än i aktiebolagsformen.

Stiftelselag (1994:1220) (på Sveriges riksdags webbplats)

Kommunallag (2017:725) (på Sveriges riksdags webbplats)

Kommunal bostadsförmedling

Med kommunal bostadsförmedling avses en serviceinstans där bostäder från flera olika fastighetsägare förmedlas och där kommunen beslutar om vilka förmedlingsprinciper som ska gälla. För privata fastighetsägare bygger anslutning till bostadsförmedlingen på frivillighet men förmedlingsprinciperna bestäms av kommunen.

Förenklar för bostadssökande och fastighetsägare

En kommunal bostadsförmedling ökar inte utbudet av bostäder men kan underlätta för bostadssökande att få tag i en bostad – och för fastighetsägare att komma i kontakt med presumtiva hyresgäster. Bostadsförmedlingen kan tillhandahålla samlad och kontinuerlig information om utbudet av lediga bostäder. Det gör det lättare för hushållen att anpassa sitt boende efter skiftande behov i olika skeden av livet och verksamheten främjar därigenom en önskad rörlighet i bostadsbeståndet. En kommunal bostadsförmedling ger också kommunen möjligheter att prioritera akuta bostadsbehov och se till att inga hushåll diskrimineras.

Enligt bostadsförsörjningslagen ska kommunen anordna bostadsförmedling om det behövs med hänsyn till situationen på bostadsmarknaden. Det kan göras tillsammans med grannkommunerna. Regeringen får också förelägga en kommun att anordna kommunal bostadsförmedling.

Avgift får tas ut

Det är tillåtet att ta betalt av bostadssökande som får ny lägenhet genom förmedlingen. Det är även tillåtet att ta ut en köavgift, förutsatt att lägenheterna förmedlas i turordning efter kötid. Köavgiften får tas ut även om lägenheter reserveras för sökande i kön eller fördelas enligt ett förturssystem, eller om förmedlingsersättning tas ut vid yrkesmässig bostadsförmedling som avses i 12 kap. 65 a § Jordabalken. Möjligheterna att ta ut en köavgift påverkas inte av om en kommunal bostadsförmedling använder sig av reservationer eller av system för förtur. 

Olika köer och reservation av lägenheter

En kommun har möjlighet att, inom ramen för förmedling i turordning efter kötid, organisera köverksamheten på det mest ändamålsenliga sättet och själv bestämma de principerna som ska gälla kösystemets utformning. En kommunal bostadsförmedling kan därför ha flera separata köer för olika kategorier av lägenheter, så länge förmedlingen sker efter kötid. Det är till exempel möjligt att ha en särskild kö för sådana sökande som kan erbjuda en byteslägenhet. En kommunal bostadsförmedling kan även reservera lägenheter för särskilda grupper av bostadssökande, så som studenter, unga eller äldre. Förmedlingskriterierna ska dock redovisas öppet och det ska vara tydligt hur förmedlingen fungerar.

Förtur till bostad

Förtur till bostad innebär ett avsteg från principen om att bostäder förmedlas i turordning efter kötid. En lägenhet som förmedlas med förtur till ett hushåll kan innebära att lägenheten förmedlas till en hyressökande som visserligen står i bostadskön, men som inte har tillräckligt lång kötid för att få en lägenhet. Men det kan också omfatta förmedling av lägenheter med förtur till den som inte alls står i bostadskön. Förturskriterierna ska redovisas öppet och det ska vara tydligt hur förmedlingen fungerar. 

Respektive kommun tillsammans med fastighetsägarna bestämmer lämpliga kriterier för förtur. Dessa kriterier ska vara förenliga med annan tillämplig lagstiftning och får exempelvis inte riskera att leda till diskriminering. Kriterier för förtur till bostad kan avse sociala eller medicinska skäl, våldsutsatta personer, eller hushåll som flyttar till kommunen på grund av arbete. 

Möjligheten att ta ut en köavgift påverkas inte av omfattningen av förtur till bostad. Köavgift ska dock inte tas ut av den som förmedlas en lägenhet med förtur och som inte befinner sig i kösystemet. 

Även kommuner som saknar bostadsförmedling kan använda sig av förturer.

Verktyg för att sänka trösklarna på bostadsmarknaden

Det finns också en möjlighet för kommunen att vid markanvisning ställa som krav att viss del av bostäderna ska fördelas med förtur genom kommunen.

Källa till information om efterfrågan och behov

En kommunal bostadsförmedling ger en överblick över hur efterfrågan på bostäder ser ut och utvecklas över tid. En kommunal bostadskö kan ge ett underlag för att bedöma vilken efterfrågan det finns på hyreslägenheter i olika delar av kommunen och hur den fördelar sig över olika lägenhetsstorlekar. Det är även möjligt att få in uppgifter om hur och var de som anmäler intresse för en hyresbostad bor idag. Men det är angeläget att inte bygga upp köer av sökande som inte är beredda att flytta inom rimlig tid utan vill stå i kö för framtida behov. Det behöver finnas något sätt att skilja ut dem som har ett aktuellt bostadsbehov.

Bostadsförmedlingen har också statistik som kan vara till nytta för kommunens bostadsförsörjningsplanering. Till exempel kan intresseanmälningar per område eller lägenhetstyp påvisa hur marknadsförutsättningarna och bostadsbehoven ser ut i kommunen.

Möjlighet att få in den sökandes lägenhet för förmedling

Om en kommun förmedlar en bostad till en bostadssökande som har ett förstahandskontrakt på en hyreslägenhet, så har kommunen normalt sett rätt att förmedla den lägenhet som den bostadssökande lämnar. Detta framgår av hyreslagen.

Läs mer om bostadsförmedling på sidan Bostadsförmedling, förtur och service, med resultat från Boverkets bostadsmarknadsenkät.

Bostadsförmedling, förtur och service

Fysisk planering

Fysisk planering är den samhällsplanering som styr hur mark- och vattenområden ska användas. Exempelvis styrs var och hur bostäder placeras samt var och hur olika former av samhällsservice placeras. Genom den fysiska planeringen kan markanvändningen alltså styras så att rätt sak finns på rätt plats.

Planmonopol

Inom den fysiska planeringen finns ett så kallat kommunalt planmonopol. Det innebär att det bara är kommunerna som kan besluta om hur deras mark och vatten ska nyttjas och exploateras.

Översiktsplan

Varje kommun ska ha en aktuell översiktsplan, som omfattar hela kommunen. Den ska spegla den politiska majoritetens uppfattning och beslutas av kommunfullmäktige. Översiktsplanen är inte juridiskt bindande men ska ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Den är därmed ett viktigt politiskt måldokument för bland annat kommunens bostadsförsörjning. Den har också en central funktion i kommunernas arbete att formulera strategier för en långsiktigt hållbar utveckling.

Kommunens handlingsplan för bostadsförsörjningen ska vara vägledande när kommunen tar fram en översiktsplan.

Läs mer om översiktsplanering i PBL kunskapsbanken.

Översiktsplanering

Detaljplan och områdesbestämmelser

Vanligtvis finns det, eller upprättas, detaljplaner eller områdesbestämmelser för alla områden där bostäder och bebyggelse anses lämpliga. Det gäller både när det ska byggas nytt och när bebyggelse ska förändras eller bevaras. Detaljplanerna styr vad och hur ett område får användas. Detaljplanen reglerar också rättigheter och skyldigheter, inte bara mellan markägarna och samhället utan också markägarna emellan.

Både detaljplaner och områdesbestämmelser har rättsverkan. Den bedömning som görs i en detaljplan ger ramarna för prövningen av framtida bygglovsprövning. Planen är bindande vid prövning av lov, vilket gör lovhanteringen enklare och mer förutsägbar.

Läs mer om detaljplanering i PBL kunskapsbanken.

Detaljplanering

Det är kommunen som antar detaljplanerna

Initiativ till att ta fram en detaljplan för exempelvis ett bostadsprojekt i ett visst läge kan tas av kommunen själv eller av någon annan, till exempel en privat markägare eller bostadsutvecklare. Även arbetet med att utarbeta detaljplanen kan utföras antingen av kommunens plankontor eller av en annan aktör, på uppdrag av kommunen. Som följer av planmonopolet är det dock bara kommunen som har befogenhet att bestämma om och när ett område ska detaljplaneläggas och kommunen är alltid den som antar detaljplanen. Det innebär att det är kommunen som ensam ansvarar för att bedöma och avgöra vad marken är lämplig att användas till.

Lägenhetsstorlekar kan regleras i detaljplanen

I en detaljplan regleras bland annat användningen av marken samt byggrätten, det vill säga hur mycket som får byggas inom den aktuella planen. Kommunen kan i detaljplanen också reglera storleken på lägenheterna. Det kan anges som bruksarea, antal rum eller något annat mått. Både den största och minsta storleken på bostäderna går att bestämma i detaljplanen. Det är även möjligt att ange en viss fördelning över lägenhetsstorlekar, till exempel andel lägenheter med olika antal rum. Kommunen kan också bestämma andelen lägenheter av visst slag, till exempel vanliga bostadslägenheter, studentlägenheter, servicelägenheter eller kollektivboende.

Regleringar av andelen lägenheter av olika slag bör endast användas om det finns sociala skäl eller bostadsförsörjningsbehov. Om sådana skäl eller behov identifieras i handlingsplanen för bostadsförsörjningen kan kommunen alltså uppnå behoven genom att det i detaljplaner anges att vissa byggnader ska innehålla ett minsta eller högsta antal lägenheter och storleken på dessa.

Tillfällig användning av marken

Om ett område som omfattas av en detaljplan inte omedelbart behöver tas i anspråk för det ändamål som anges i planen, så kan kommunen i detaljplanen besluta om en tillfällig användning av marken och eventuella byggnader. Det ska då också anges hur länge den tillfälliga användningen ska kunna pågå – högst tio år men med möjlighet till förlängning med fem år i taget upp till tjugo år. Det innebär att kommunen kan besluta om att använda detaljplanelagd mark för till exempel temporära bostäder, även om det inte är fullt ut i överensstämmelse med planbestämmelserna.

Strategisk markpolitik

Ett strategiskt markinnehav är avgörande för att kommunen ska kunna bedriva en aktiv bostadspolitik genom att styra vilken typ av bebyggelse marken ska användas till.

Kommunen kan styra genom markanvisningsavtal

Om kommunen äger mark kan kommunen styra inriktningen på bostadsbyggandet genom markanvisningsavtal. En markanvisning är en överenskommelse mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att under en begränsad tid och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst kommunägt markområde för bebyggande.

Genom markanvisningsavtal kan kommunen exempelvis styra inriktningen på bostadsbyggandet vad gäller upplåtelseformer eller storlek på bostäder. Det är även möjligt att styra mot ekonomiskt överkomliga bostäder eller få tillgång till bostäder för kommunal förmedling. Det finns också en möjlighet för kommunen att vid markanvisning ställa som krav att en viss del av bostäderna ska fördelas med förtur genom kommunen.

Riktlinjer för markanvisning

Kommuner som anvisar mark ska anta riktlinjer för markanvisningar, enligt lagen (2014:899) om riktlinjer för kommunala markanvisningar. Riktlinjerna ska enligt 2 § innehålla

1. kommunens utgångspunkter och mål för överlåtelser och upplåtelser av markområden för bebyggande,
2. hur markanvisningar används för att följa kommunens handlingsplan för bostadsförsörjningen enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar,
3. handläggningsrutiner och grundläggande villkor för markanvisningar, och
4. principer för markprissättning.

En kommun som inte genomför några markanvisningar är dock inte skyldig att anta riktlinjer för markanvisning.

Bostadsförsörjningslagen ger en tydlig koppling mellan riktlinjer för kommunala markanvisningar, som ska ha ett uttryckligt bostadsförsörjningssyfte, och kommunens handlingsplan för bostadsförsörjningen.

Läs mer på sidan Mark – ett kommunalt verktyg för bostadsförsörjningen, med resultat från Boverkets bostadsmarknadsenkät.

Mark - ett kommunalt verktyg för bostadsförsörjningen