Urbana ekosystem och nationell restaureringsplan

Förordningen trädde i kraft den 18 augusti 2024. Från och med detta datum gäller alla krav i förordningen, inkusive att det inte får ske någon nettoförlust av arealen urbana grönytor och trädkrontäckning.

Referensvärden för urbana grönytor och trädkrontäckning baseras på beräkning gjort på Copernicus data. De dataset som används är för grönyta: CLCplus Backbone 2023 (raster 10 m), Europe, 2-yearly — Copernicus Land Monitoring Service och för trädkrontäckning är det: High Resolution Layer Tree Cover and Forests — Copernicus Land Monitoring Service (2024). Det sistnämnda datasetet ska publiceras under första kvartalet 2026. De beräkningar som gjordes i regeringsuppdraget utgick från de dataset som var tillgängliga under arbetet med uppdraget.

Det går att tillgodoräkna sig insatser som genomförts efter att förordningen trädde i kraft, dvs från och med 18 augusti 2024. När det gäller trädkrontäckning är det dock viktigt att tänka på att krontäckningen för nyplanterade träd utvecklas över tid.  Den planerade krontäckningen kommer inte kunna räknas in förrän träden är fullvuxna.

Ett utkast av den nationella restaureringsplanen ska lämnas till EU-kommissionen senast 1 september 2026. EU-kommissionen kommer sedan att granska planförslaget, varefter Sverige ges möjlighet att justera planen.

En slutlig plan kommer skickas till EU-kommissionen under tredje kvartalet 2027. Sedan ska planen genomföras och en första revidering ska göras 2032. 

Fram till 2030 ska Sverige se till att den totala ytan av urbana grönytor och trädkrontäckning i städer inte minskar. För att uppnå detta föreslås flera åtgärder i den nationella restaureringsplanen.

Efter 2030 ska både urbana grönytor och trädtäckning i urbana ekosystemområden öka, tills de har nått tillfredsställande nivåer.

Planen kommer att utvärderas efter 2030, innan den första revideringen som sker 2032. Syftet med utvärderingen är att avgöra om beslutade och införda åtgärder och styrmedel är tillräckliga, eller om ytterligare åtgärder behövs.

Om en medlemsstat inte bedöms följa EU-lagstiftning kan EU-kommissionen eller en annan medlemsstat inleda ett överträdelseförfarande hos EU-domstolen.

Sverige ska nå förordningen. Den fungerar som en helhet, där alla artiklar måste vara uppfyllda för att förordningen ska vara uppfylld. Av regeringsuppdraget för den nationella restaureringsplanen framgår det att regeringen önskar att myndigheterna arbetar med miniminivå och utnyttjar alla möjligheter till flexibilitet om detta innebär lättnader för Sverige och framför allt för näringslivet.

Detta är upp till regeringen att besluta om. I uppdragsbeskrivningen för arbetet med den nationella restaureringsplanen står att miniminivåer ska tillämpas och undantag utnyttjas om det innebär lättnader för Sverige och näringslivet. Boverket föreslår att möjligheten till undantag i artikel 8 nyttjas fullt ut. Detta innebär att kravet om ingen nettoförlust till 2030 omfattar 30 urbana ekosystemområden i 22 kommuner.

En tillfredställande nivå är den nivå som ska nås för att kraven om ökande areal urban grönyta i artikel 8.2 och trädkrontäckning i 8.3 ska anses vara uppfyllda. Dessa nivåer ska baseras på vetenskaplig evidens och bästa tillgängliga kunskap samt vägledning från EU-kommissionen. Det är upp till Sverige att besluta tillfredsställande nivåer för urbana ekosystem senast 2030 enligt artikel 14.5 i förordningen. Vägledning från kommissionen ska komma senast 2027.

Det är de kommuner i Sverige som definieras som “städer” och “mindre städer och förorter” enligt Eurostats statistik 2023. I Sverige handlar det om 151 kommuner. Artikeln omfattar inte per automatik hela kommuners yta utan de så kallade urbana ekosystemområden som finns i kommunerna.

Ett urbant ekosystemområde omfattar som minst ett tätbefolkat kluster. Utöver det finns det även möjlighet att inkludera ett omland eller att välja en hel kommun som urbant ekosystemområde.  

I myndigheternas planförslag föreslås tätbefolkade kluster med omland av tätortsgränsen användas som avgränsning. För Sveriges del handlar det om drygt 200 urbana ekosystemområden fördelade på de utpekade 151 kommunerna.

Principer för avgränsningen har varit att fånga upp de faktiskt bebyggda områdena, skapa bästa förutsättningar för att uppnå kraven samtidigt som miniminivån tillämpas. Även de inspel som kom under dialogerna om artikel 8 bidrog till val av avgränsningen.

Det är medlemsstaterna som har det övergripande ansvaret för att förordningen följs och målen uppnås.

EU-förordningar behöver inte implementeras utan gäller direkt i medlemsstaterna från det datum de träder i kraft. Naturrestaureringsförordningen gäller som svensk lag och ställer krav på bland annat icke-försämring av arealen urbana grönytor och trädkrontäckning. 
EU-förordningar gäller före medlemsstaternas nationella lagar. 

 Förordningen gäller redan nu, men det finns ingen nationell vägledning klar.

Boverket kommer under 2026 att inleda arbetet med att ta fram vägledning om hur kommuner och andra berörda aktörer kan arbeta med restaurering av urbana ekosystem samt ta fram en nationell metodik för uppföljning av urbana grönytor och trädkrontäckning. 

Regeringen gav 2024 Naturvårdsverket i uppdrag att tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, Skogsstyrelsen, Statens jordbruksverk samt Boverket ta fram en nationell restaureringsplan. Myndigheterna jobbar nu vidare och planerar hur naturrestaureringsarbetet ska se ut. Du kan följa arbetet med naturrestaurering på Naturvårdsverkets webbplats.  

EU-förordning för att restaurera natur (på Naturvårdsverkets webbplats)

Kommunerna kan beröras av samtliga artiklar i förordningen. Det gäller även de kommuner som inte är utpekade som urbana kluster.  

Avgränsningen av urbana ekosystemområden kan överlappa med andra ekosystem och behov av åtgärder i dessa. Avgränsningen av urbana ekosystemområden är baserad på statistiska mått som inte tar inte hänsyn till ekosystemens faktiska utbredning och sammanhang.

Det är svårt att i förväg säga vilka artiklar som kan vara relevanta att beakta i ett enskilt urbant ekosystemområde. Två artiklar som bland annat är knutna till urbana ekosystem är artikel 10 som handlar om restaurering av populationer av pollinatörer samt artikel 13 som ställer krav på att medlemsstaterna tillsammans ska plantera minst 3 miljarder träd till 2030, bland annat för att öka den urbana trädkrontäckningen.

Förslaget till nationell restaureringsplan innehåller i nuläget inte några förslag till bidrag eller stöd för genomförandet av artikel 8. Men sådana förslag har analyserats och kan aktualiseras inom ramen för en framtida planrevidering eller om utvärderingen av planen skulle visa behov av det.

Boverket avser att inom ramen för vägledningsarbetet ta fram information om befintliga finansiella stöd som kan sökas för trädplantering eller utveckling av urbana grönytor.

Bland åtgärderna i planförslaget finns förslag om att tillföra medel till lokala naturvårdsinsatsningar, så kallade LONA-bidrag. Detta för att bidra till att stimulera åtgärder för biologisk mångfald och grön infrastruktur.

Ansvaret för uppföljning av förordningens artiklar bör enligt regeringsuppdraget utredas vidare. Boverket har föreslagit att myndigheten får ett ansvar för att följa upp artikel 8 och avser påbörja arbetet med att utveckla uppföljningen under 2026. Uppföljningen ska genomföras vart sjätte år.

Ytorna kommer i första hand följas upp med hjälp av EU- data från Copernicusprogrammet på nationell nivå.

Dataset som används för grönyta är: 

CLCplus Backbone — Copernicus Land Monitoring Service 

Dataset som annvänds för trädkrontäckning är:

High Resolution Layer Tree Cover and Forests — Copernicus Land Monitoring Service 

Förordningen ger också möjlighet för medlemsstaterna att använda sig av andra kompletterande data – dvs egna nationella data, om det är av bättre kvalitet och finns för alla urbana ekosystemområden samt tidpunkter som är utpekade i förordningen. Det vill säga för baseline år 2024 och för uppföljning år 2030.  

Förordningen ställer krav på användning av europeiska Copernicusdata för uppföljning av artikel 8 men ger medlemsstater möjlighet att komplettera dessa med nationella data. Boverkets bedömning är att komplettering med nationella data skulle vara önskvärt på grund av för låg detaljeringsgrad i Copernicus data för att följa upp förändringar i urban miljö. 

Boverket har undersökt möjligheten till att använda nationella data i Sverige och konstaterar att det saknas data som skulle uppfylla kommissionens villkor på geografisk omfattning, tiden för dataset samt stabil dataproduktion.  Detta innebär att Copernicus data kommer användas för att följa upp artikel 8 tills dess att bättre data finns. Förslaget till den nationella restaureringsplanen innehåller ett förslag om utveckling av nationella data för att följa upp urbana ekosystem och trädkrontäckning. 

Det finns flera vinster med nationella data, såsom att det skulle kunna användas till uppföljning av flera mål, exempelvis miljökvalitetsmålet God bebyggd miljö, etappmålet om ekosystemtjänster och stadsgrönska samt friluftslivsmålen. Det skulle även kunna kombineras med annan uppföljning som krävs till följd av exempelvis EU:s Markövervakningsdirektiv.

Utöver uppföljning av utveckling av grönyta och trädkrontäckning kommer även genomförande av åtgärder behöva följas upp. Hur detta ska ske är inte bestämt ännu utan Boverket avser att arbeta med fortsatt utveckling av ett system för förbättrad nationell uppföljning under 2026.

Ja, gröna väggar och tak ingår i definitionen av urban grönyta. Integrering av urbana grönytor i byggnader och infrastruktur pekas i artikel 8.2 ut som en del i att uppnå en ökande trend för den sammanlagda nationella arealen urbana grönytor. Dessa ytor följs i dagsläget inte upp av Copernicus data, varför det behöver inkluderas i utveckling av uppföljning och nationella data.

Restaurering definieras i artikel 3 som processen att aktivt eller passivt understödja återhämtningen hos ett ekosystem i syfte att förbättra dess struktur och funktioner. Målet är att bevara eller öka den biologiska mångfalden och ekosystemens resiliens.

Artikel 8 fokuserar främst på kvantitet och ytor. Artikeln måste dock ses som en del av hela förordningen och i förhållande till dess övergripande syfte som tydligt beskrivs i artikel 1 som ”en långsiktig och varaktig återhämtning av resilienta ekosystem med biologisk mångfald”. Arbetet med åtgärder samordnas så att resulterande nationell restaureringsplan bidrar med åtgärder för att uppfylla hela förordningen, inte enskilda artiklar för sig. 

De krav som ställs i artikel 8 är att grönyta och trädkrontäckning inom urbana ekosystemområden inom de 151 utpekade kommunerna inte ska minska och på sikt öka. Kvalitativa aspekter så som att främja biologisk mångfald kommer in genom andra artiklar som artikel 10 om pollinatörer, artikel 13 om plantering av träd och artikel 4 som handlar om arter och livsmiljöer.  

Naturrestaureringsförordningen är ett av flera styrmedel som styr stadsutvecklingen. Fysisk planering behöver fortfarande uppfylla plan- och bygglagens syfte om att främja en god och långsiktigt hållbar livsmiljö för människorna. Även andra mål såsom miljömålen, friluftsmålen, folkhälsopolitiska målen, klimatmålen med fler, har bäring på utvecklingen av urbana miljöer.

Det finns många vinster med att arbeta med att stärka grönskan även i dessa miljöer. Förordningen ställer inga generella krav på alla bebyggda miljöer, men de vägledningar som tas fram kan användas som stöd även för andra urbana miljöer.

Naturrestaureringsförordningen är knuten till Natura 2000 och Art- och habitatdirektivet, men syftar också till att bidra till minskad klimatpåverkan, ökat klimatanpassningsarbete och ökad livsmedelsförsörjning i EU. Lokalt kan detta innebära målkonflikter med behovet av exempelvis bebyggelseutveckling och värnande av jordbruksmark. Genom att arbeta strategiskt med de övergripande urbana strukturerna kan dock stora synergieffekter skapas, som bättre mikroklimat, attraktivare livsmiljöer och mer resilienta ekosystem och en långsiktigt mer stabil livsmedelsproduktion.  

Bevarande av befintliga grönområden är viktigt, då biologiska kvaliteter som exempelvis gamla träd kan ta lång tid att utveckla. Cirka hälften av de urbana grönområdena ägs av privata aktörer. Genom dialog, kunskapsspridning och rådgivning kan kommunen verka för att befintliga gröna värden bevaras och utvecklas i högre grad än idag.