Utvecklad nationell sektorsövergripande planering i Sverige

Miljömålsrådet har under åren 2022–2026 utforskat behov och förmågor kopplade till utvecklingen av en nationell sektorsövergripande planering i Sverige. Fokus har varit att genom samverkan mellan myndigheter bättre förstå rumsliga förutsättningar, konsekvenser och kumulativa effekter på nationell nivå. Rådet ser ett stort behov av överblick och systemförståelse för att kunna hantera komplexa samhällsutmaningar. Arbetet har samordnats av Boverket och skett i samverkan mellan 13 nationella myndigheter och länsstyrelserna. I slutet av februari slutrapporterades arbetet till Regeringskansliet.

Miljömålsrådets budskap och förslag till uppdrag

Miljömålsrådet lyfter i ett PM med Budskap och förslag till uppdrag vikten av att ta ett helhetsgrepp kring nationell planering i Sverige, särskilt inför den av regeringen aviserade översynen och utredningen om en samlad nationell planering. Rådet bedömer att det finns betydande behov av att stärka förutsättningarna för territoriell överblick och fördjupad systemförståelse på nationell nivå. Syftet är att skapa möjligheter till analyser av sektorsövergripande och komplexa rumsliga samband och frågeställningar. Detta skulle ge en bättre grund för en utvecklad nationell planering i Sverige, oavsett om en förändring av lagstiftningen blir aktuell eller inte.

Anspråken på mark och vatten är många. Detta i kombination med komplexiteten i dagens samhällsutmaningar ställer krav på en förbättrad nationell överblick, samordning och framförhållning. Illustratör: Annika Carlsson

Miljömålsrådet vill med budskapen och förslag till uppdrag

• Tydliggöra behovet av en samlad nationell sektorsövergripande planering som ger bättre överblick, hantering av målkonflikter och stöd till regional och kommunal planering.
• Lyfta att nuläget är sämre än väntat: planeringsunderlag och geografisk information är bristfälliga, icke samordnade, inte heltäckande och ofta inte användbara för nationella analyser. Det finns ett stort gap mellan behov och tillgång till data.
• Visa att viktiga steg kan tas redan nu, inom befintlig lagstiftning – genom att förbättra gemensamma planeringsunderlag, stärka analysförmågan och utveckla myndighetssamverkan och flernivåsamverkan.
• Föreslå ett konkret samlat uppdrag från regeringen till relevanta myndigheter och länsstyrelser att: ta fram och kvalitetssäkra gemensam geografisk information och planeringsunderlag; utveckla gemensamma arbetssätt, analyser och nationella lägesbilder; etablera en strukturerad samverkan mellan nationell, regional och lokal nivå (inkl. SKR).
• Bana väg för nästa steg: att regeringen utreder hur en fullt utvecklad nationell sektorsövergripande planering ska regleras, organiseras och ges en tydlig politisk målbild, inklusive eventuella lagändringar.

Miljömålsrådets arbete med Ramverk för nationell planering

Sverige står inför stora samhällsutmaningar: klimatförändringar, ökad säkerhetspolitisk oro, grön omställning, behov av robust livsmedels- och energiförsörjning samt stärkt beredskap. Många åtgärder påverkar mark- och vattenanvändningen och flera sektorer samtidigt.

Dagens planeringssystem uppfattas som reaktivt, fragmenterat och otydligt, utan en samlad nationell målbild för hur mark och vatten ska användas och rumsliga frågor hanteras. Det försvårar hanteringen av målkonflikter och kumulativa effekter och lämnar komplexa avvägningar som behöver ses utifrån en större geografi och helhet till kommuner, enskilda tillståndsprocesser och domstolar att hantera.  I EU-sammanhang blir bristen på en samlad regional och nationell planeringsnivå särskilt tydlig.

Samhällsplaneringen är komplex och processorienterad till sin karaktär och måste därför utgå från en dialog mellan en rad företrädare för skilda politikområden. Dagens förvaltningsstruktur och styrning bidrar dock till stuprör vilket gör att frågor hanteras sektorsvis i stället för samlat.

Staten använder i dag lagstiftning (till exempel riksintressen, sektorsplanering), mål och finansiella system för att styra och påverka, men det finns ingen samlad nationell planering som omfattar alla sektorer. Illustratör: Annika Carlsson

Mot denna bakgrund startade Miljömålsrådet 2019 programområdet ”Ramverk för nationell planering” för att ta fram förslag på hur en nationell sektorsövergripande planering kan organiseras. Ett första förslag lämnades 2022. Under perioden 2022–2026 har arbetet fördjupats och konkretiserats i samverkan mellan 13 nationella myndigheter och länsstyrelserna, samordnat av Boverket. Detta arbete har nu slutrapporterats.

Rådet har kunnat dra flera viktiga lärdomar och slut­satser om behov och förmågor kopplade till utvecklingen av en nationell planering. Dessa redovisas i en huvudrapport med samlade lärdomar, slutsatser och medskick samt i tre delrapporter. Delrapporterna redogör för arbetet i tre delleve­ranser samt lärdomar och slutsatser från respektive arbete. I ett PM redogörs för samlade budskap och förslag till uppdrag och i ett separat dokument beskrivs de över­gripande konsekvenserna. Miljömålsrådet lämnade i slutet av februari 2026 över samtliga underlag med förslag till uppdrag till Regeringskansliet i samband med årsredovisningen.

Ramverk för nationell planering, Slutrapportering av programperioden 2022–2026

Syfte, mål och övergripande frågeställningar

Arbetet under programperioden 2022-2026 har fokuserat på att utforska myndigheternas förmåga att – genom sektorsövergripande samverkan – förstå och tydliggöra rumsliga planeringsförutsättningar, konsekvenser och kumulativa effekter ur ett nationellt perspektiv. Detta har skett inom ramen för befintlig lagstiftning och gällande mandat. Ambitionen har varit att se hur den nationella nivån kan bli mer proaktiv och skapa ökad förutsägbarhet för olika aktörer samt underlätta avvägningar på såväl nationell som regional och lokal planeringsnivå.

De övergripande frågor som utforskats är: 

• Hur kan staten, genom bättre samverkan, öka förutsägbarheten för olika aktörer och bidra till en nationell överblick och systemförståelse?
• Vilka förutsättningar behövs för en sådan samverkan och förmåga i form av arbets­sätt, underlag och metoder?

Tre konkreta delleveranser har gett viktiga lärdomar

Genom arbete i tre delleveranser har de övergripande frågorna kunnat utforskas. Dessa tre delleveranser är:

• ”Nationella lägesbilder” – utforska hur nationella, rumsliga översikter kan tas fram och visualiseras. Drivansvarig: Boverket.
• ” Förutsättningar och verktyg att analysera kumulativa effekter med fokus på renskötsel och samisk kultur” – utveckla verktyg och arbetssätt för att förstå kumulativ påverkan på renens landskap.  Drivansvarig: Sametinget och Länsstyrelsen i Västerbotten.
• ”Möjlighetsplanering för stora solcellsparker på mark” – belysa möjligheter, målkonflikter och principiella lösningar kring expansion av solcellsparker. Drivansvarig: Länsstyrelsen i Stockholm.

Genom delleveranserna har olika arbetssätt och metoder för samverkan och samordning mellan deltagande myndigheter kunnat testats, liksom utmaningar och möjligheter att arbeta med olika planeringsunderlag och analyser på nationell nivå. Delleve­ranserna har utvecklat metoder för datainsamling, analys och visualisering och bidragit till ökad förståelse kring förutsättningar för att kunna synliggöra till exempel målkon­flikter, synergier och regionala skillnader.

Arbetssätt och metod för framtagande av nationella lägesbilder (Ramverk för nationell planering, delrapport)

Förutsättningar och verktyg att analysera kumulativa effekter med fokus på renskötsel och samisk kultur (Ramverk för nationell planering, delrapport)

Möjlighetsplanering för stora solcellsparker på mark (Ramverk för nationell planering, delrapport)

Arbetet under programperioden 2022-2026

Arbetet under programperioden har organiserats genom samverkan mellan fyra nivåer: Miljömålsrådets myndighetschefsgrupp (beställare), en styrgrupp (resursägare), arenagruppen (drivansvarig) och tematiska arbetsgrupper (delleverantörer). I huvudsak två delar från förslaget till Ramverk för nationell planering har utforskats: arenan för samverkan (arenagruppen), samt gemensamma planerings- och analysunderlag (delleveranser). Miljömålsrådet har fungerat som beställare och styrgruppen har säkrat resurser och förankring. Arenagruppen har varit navet i arbetet, utvecklat samverkans­former och byggt gemensam kunskap.

Arbetet har varit iterativt och lärande, med årliga utvärderingar och anpassningar av arbetsformer och mål. Samverkan och det gemensamma kunskapsbyggandet har varit centralt för arbetet.

Målgrupp för arbetet

Miljömålsrådet är beställare och huvudsaklig målgrupp för slutrapportering av arbetet. Underlagen ger även slutsatser och medskick till regeringen som inspel till den aviserade översynen av nationell fysisk planering. Även aktörer på regional och kommunal nivå är målgrupper för arbetet liksom statliga myndigheter.

Medverkande myndigheter 

De myndigheter inom Miljömålsrådet som ingått i arbetet ansvarar för områden som har stor påverkan och betydelse för nationell rumslig planering. Boverket har samordnat och varit drivansvarig för arbetet som helhet. Övriga myndigheter är Energimyndigheten, Havs- och vattenmyndigheten, Jordbruksverket, Länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Riksantikvarieämbetet, Sametinget, Skogsstyrelsen, Sveriges geologiska undersökning, Tillväxtverket och Trafikverket.

Utöver dessa har Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (numera Myndigheten för civilt försvar) och Svenska kraftnät varit adjungerande myndigheter. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap valde att utgå ur arbetet under hösten 2024.