Riksintressen vid lov och förhandsbesked

Granskad: 13 juli 2023

Lyssna

Bestämmelserna om riksintressen och påtaglig skada ska tillämpas vid prövning av bygglov och förhandsbesked utanför detaljplan. I vissa situationer gäller detta även marklov. Motsvarande gäller inte inom detaljplanelagt område.

Prövning av lov utanför detaljplan

I områden utanför detaljplan har markens lämplighet för ett visst ändamål inte prövats i förväg. Utanför detaljplan ska därför prövningen av förhandsbesked och bygglov som inte har föregåtts av ett förhandsbesked även innefatta en lokaliseringsprövning. En sådan prövning innefattar bland annat en bedömning av om den planerade åtgärden kan medföra en påtaglig skada på ett riksintresse. Även inom områdesbestämmelser ska förhandsbesked och bygglov som inte har föregåtts av ett förhandsbesked prövas mot bestämmelserna om riksintressen i de delar som inte redan har prövats i områdesbestämmelserna.

Plan- och bygglag (2010:900) 9 kap. 31 §

31 §
  Bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan, om åtgärden
   1. inte strider mot områdesbestämmelser,
   2. inte förutsätter planläggning enligt 4 kap. 2 eller 3 §, och
   3. uppfyller de krav som följer av 2 kap. och 8 kap. 1 §, 2 §
första stycket, 3, 6, 7, 9-11 §§, 12 § första stycket, 13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser. Lag (2014:900) .

31 a §
  Bygglov ska ges för en åtgärd utanför ett område med detaljplan, om åtgärden
   1. innebär endast att en byggnad ändras på ett sådant sätt som avses i 2 § första stycket 3 c eller att ett en- eller tvåbostadshus kompletteras med en komplementbyggnad eller en liten tillbyggnad,
   2. inte strider mot sådana områdesbestämmelser som avses i 4 kap. 42 § första stycket 3 eller 5 c, och
   3. uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ samt 8 kap. 1 §, 2 §
första stycket, 3, 6, 7, 9-11 §§, 12 § första stycket, 13, 17 och 18 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser. Lag (2014:900) .

31 b §
  Trots 30 § första stycket 2, 31 § 1 och 31 a § 2 får bygglov ges för en åtgärd som avviker från en detaljplan eller områdesbestämmelser, om avvikelsen är förenlig med detaljplanens eller områdesbestämmelsernas syfte och
   1. avvikelsen är liten, eller
   2. åtgärden är av begränsad omfattning och nödvändig för att området ska kunna användas eller bebyggas på ett ändamålsenligt sätt. Lag (2014:900) .

31 c §
  Efter det att genomförandetiden för en detaljplan har gått ut får bygglov utöver vad som följer av 31 b § ges för en åtgärd som avviker från detaljplanen, om åtgärden
   1. är förenlig med detaljplanens syfte och tillgodoser ett angeläget gemensamt behov eller ett allmänt intresse, eller
   2. innebär en sådan annan användning av mark eller vatten som utgör ett lämpligt komplement till den användning som har bestämts i detaljplanen. Lag (2014:900) .

31 d §
Om avvikelser tidigare har godtagits enligt 30 §
första stycket 1 b, 31 b eller 31 c §, ska en samlad bedömning göras av den avvikande åtgärd som söks och de som tidigare har godtagits. Lag (2014:900) .

31 e §
  Bygglov enligt 31 b eller 31 c § får inte ges om åtgärden kan antas medföra
   1. betydande miljöpåverkan, eller
   2. begränsning av rättighet eller pågående verksamhet i omgivningen. Lag (2014:900) .

Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap. 2 §

2 §
Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt denna lag ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap.
1-8 §§ miljöbalken ska tillämpas. Lag (2014:862) .

Har kommunen i översiktsplanen utvecklat hur kommunen anser att riksintressena ska tillgodoses, så är det ett stöd i en sådan prövning.

Det finns några undantag från kravet på att bygglov utanför detaljplan ska prövas mot bestämmelserna om riksintressen. Det gäller när ett en- eller tvåbostadshus kompletteras med en komplementbyggnad eller en liten tillbyggnad. Sådana kompletteringsåtgärder är ofta bygglovsbefriade, men i de fall en bygglovsprövning krävs, ska lovet inte prövas mot bestämmelserna om riksintressen.

Plan- och bygglag (2010:900) 9 kap. 31 a §

Marklov och rivningslov

Utanför detaljplanelagt område fodras det normalt inte marklov eller rivningslov. Genom områdesbestämmelser har dock kommunen en möjlighet att införa krav på marklov och rivningslov inom ett visst område.

Plan- och bygglag (2010:900) 4 kap. 42 §

42 §
  Med områdesbestämmelser får kommunen endast reglera
   1. grunddragen för användningen av mark- och vattenområden för bebyggelse, fritidsanläggningar, kommunikationsleder och andra jämförliga ändamål, om det behövs för att säkerställa syftet med översiktsplanen eller för att tillgodose ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken,
   2. användningen och utformningen av mark för gemensam användning,
   3. största tillåtna byggnads- eller bruksarean för fritidshus och storleken på tomter för sådana hus,
   4. omfattningen av kraven på bygglov enligt det som anges i 9 kap. 7 och 8 §§, rivningslov enligt 9 kap. 10 § första stycket 2 och marklov enligt 9 kap. 13 §, och
   5. placering, utformning och utförande av byggnadsverk och tomter och i samband med det bestämma
      a) om vegetation och markytans utformning och höjdläge inom sådana områden som avses i 9 kap. 13 § 1,
      b) om skyddsanordningar för att motverka sådana störningar från omgivningen som avses i 12 § 1, och
      c) i frågor som avses i 16 § 2, 4 och 5.

I samband med en reglering enligt första stycket 2 eller 5 får kommunen även reglera skydd för sådana särskilt värdefulla byggnadsverk, tomter och bebyggelseområden som avses i 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 13 § samt för sådan mark för gemensam användning som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Lag (2014:900) .

Ett skäl för att införa krav på marklov genom områdesbestämmelser kan vara för att tillgodose ett riksintresse. Det kan gälla sådana anläggningar för totalförsvaret eller områden för flygplatser som kräver ett skydds- eller säkerhetsområde. (jfr prop. 1985/86:1 sid. 707)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

I bestämmelsen om förutsättningar för att bevilja marklov anges, att i de situationer då det krävs marklov för åtgärder utanför detaljplan, så ska marklovet prövas mot bestämmelserna i andra kapitlet PBL, det vill säga även de bestämmelser som avser riksintressen. När det gäller bestämmelsen om förutsättningar för att bevilja rivningslov finns inte motsvarande krav. Rivningslov inom områden med områdesbestämmelser ska därför inte prövas mot riksintressebestämmelserna.

Plan- och bygglag (2010:900) 9 kap. 34 och 35 §§

34 §
  Rivningslov ska ges för en åtgärd som avser en byggnad eller byggnadsdel som inte
   1. omfattas av rivningsförbud i detaljplan eller områdesbestämmelser, eller
   2. bör bevaras på grund av byggnadens eller bebyggelsens historiska, kulturhistoriska, miljömässiga eller konstnärliga värde.

35 §
  Marklov ska ges för en åtgärd som
   1. inte strider mot en detaljplan eller områdesbestämmelser,
   2. inte förhindrar eller försvårar det berörda områdets användning för bebyggelse,
   3. inte medför olägenheter för användningen av sådana anläggningar som anges i 13 § 1,
   4. inte medför störningar eller betydande olägenheter för omgivningen, och
   5. uppfyller de krav som
      a) följer av 2 kap. 6 § tredje stycket och 8 kap. 9-12 §§, om lovet avser en åtgärd inom ett område med detaljplan, eller
      b) följer av 2 kap. och 8 kap. 9-12 §§ i de delar som inte har prövats i områdesbestämmelser, om lovet avser en åtgärd utanför ett område med detaljplan.

Marklov får ges till en åtgärd som endast innebär en liten avvikelse från detaljplanen eller områdesbestämmelserna, om avvikelsen är förenlig med syftet med planen eller bestämmelserna. Lag (2011:335) .

Prövning av lov inom detaljplan

När det finns en lagakraftvunnen detaljplan har avvägningen mellan olika riksintressen och andra intressen avgjorts genom planbeslutet. Innehållet och omfattningen av lovprövningen finns uttömmande reglerat i PBL:s nionde kapitel och frågan om påtaglig skada på ett riksintresse ingår inte i den prövning som ska göras. Detta gäller både bygglov, rivningslov och marklov. Ett avslag kan därmed inte grundas på att åtgärden skulle medföra påtaglig skada på ett riksintresse. Motivet för detta är att frågan om påverkan på riksintressen redan ska ha prövats i planskedet.

Plan- och bygglag (2010:900) 9 kap. 30, 34, 35 §§

30 §
  Bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan, om
   1. den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser
      a) överensstämmer med detaljplanen, eller
      b) avviker från detaljplanen men avvikelsen har godtagits vid en tidigare bygglovsprövning enligt denna lag eller äldre bestämmelser eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2
§ första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen
(1970:988),
   2. åtgärden inte strider mot detaljplanen,
   3. åtgärden inte måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa, och
   4. åtgärden uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ samt 8 kap. 1
§, 2 § första stycket, 3, 6, 7, 9-11 §§, 12 § första stycket,
13, 17 och 18 §§.

Om åtgärden är en sådan ändring av en byggnad som avses i 2 § första stycket 3 b eller c, ska bygglov ges även om fastigheten eller byggnaden inte uppfyller kraven i första stycket 1.

Sådana åtgärder som genomförts utan bygglov med stöd av 4-4 c
§§ eller motsvarande äldre bestämmelser ska inte beaktas vid bedömningen av om ett byggnadsverk eller en åtgärd överensstämmer med detaljplanen. Lag (2018:636) .

30 a §
Om den fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser på grund av antagande av en detaljplan enligt denna lag eller äldre bestämmelser avviker från planen, får byggnadsnämnden i ett beslut om bygglov förklara att avvikelsen ska anses vara en sådan avvikelse som avses i 30 §
första stycket 1 b. En sådan förklaring får avse endast en liten avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte. Lag (2014:900) .

Denna begränsning i prövningen gäller också detaljplaner som har tillkommit före det att reglerna om riksintressen infördes i regelverket eller om riksintresseanspråket har tillkommit efter det att detaljplanen upprättades.

När det gäller riksintresse kulturmiljövård så är det vanligt att särskilt äldre planer inte är så detaljerade att de i varje enskildhet tar ställning till alla åtgärder som kan påverka riksintresset. Även om påverkan på det utpekade riksintresset kulturmiljövård inte i sig utgör ett skäl för att neka ett lov, så kan de sakförhållanden som föranlett utpekandet vara relevanta vid en prövning av om en åtgärd uppfyller de krav som PBL ställer för att bevilja ett lov.

Om ett område har pekats ut som ett område av riksintresse för kulturmiljövården, så finns det nämligen en sannolikhet för att området har sådana värden att det också utgör ett sådant särskilt värdefullt område som avses i 8 kap 13 § PBL, det vill säga att området är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Detta är värden som kan innebära att ett rivningslov kan nekas. Medför en åtgärd att något av de värden som legat till grund för att ett område har utpekats som riksintresse för kulturmiljövården försvinner, så är det en omständighet som tyder på att åtgärden inte heller uppfyller PBL:s krav om att ett områdes särskilda värden ska skyddas. Denna prövning handlar dock inte direkt om en prövning av påtaglig skada på riksintresset.

Plan- och bygglag (2010:900) 8 kap. 13 §

13 §
En byggnad som är särskilt värdefull från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt får inte förvanskas.

Första stycket ska tillämpas också på
   1. anläggningar som är bygglovspliktiga enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 16 kap. 7 §,
   2. tomter i de avseenden som omfattas av skyddsbestämmelser i en detaljplan eller i områdesbestämmelser,
   3. allmänna platser, och
   4. bebyggelseområden.

Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap. 6 §

6 §
  Vid planläggning, i ärenden om bygglov och vid åtgärder avseende byggnader som inte kräver lov enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till
   1. stads- och landskapsbilden, natur- och kulturvärdena på platsen och intresset av en god helhetsverkan,
   2. skydd mot uppkomst och spridning av brand och mot trafikolyckor och andra olyckshändelser,
   3. åtgärder för att skydda befolkningen mot och begränsa verkningarna av stridshandlingar,
   4. behovet av hushållning med energi och vatten och av goda klimat- och hygienförhållanden,
   5. möjligheterna att hantera avfall,
   6. trafikförsörjning och behovet av en god trafikmiljö,
   7. möjligheter för personer med nedsatt rörelse- eller orienteringsförmåga att använda området, och
   8. behovet av framtida förändringar och kompletteringar.

Första stycket gäller också i fråga om skyltar och ljusanordningar.

Vid planläggning och i andra ärenden samt vid åtgärder avseende byggnader som inte ingår i ett ärende enligt denna lag ska bebyggelseområdets särskilda historiska, kulturhistoriska, miljömässiga och konstnärliga värden skyddas. Ändringar och tillägg i bebyggelsen ska göras varsamt så att befintliga karaktärsdrag respekteras och tillvaratas. Lag (2014:477) .

6 a §
  Vid planläggning och i ärenden om bygglov enligt denna lag ska bostadsbyggnader
   1. lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller, och
   2. utformas och placeras på den avsedda marken på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till möjligheterna att förebygga olägenhet för människors hälsa i fråga om omgivningsbuller.

Med olägenhet för människors hälsa avses en störning som enligt medicinsk eller hygienisk bedömning kan påverka hälsan menligt och som inte är ringa eller helt tillfällig.

Första stycket 1 tillämpas även i ärenden om förhandsbesked. Lag (2014:902) .

Plan- och bygglag (2010:900) 9 kap. 34 §

Länsstyrelsens tillsyn

Finns det särskilda skäl får länsstyrelsen besluta att länsstyrelsen ska ges en möjlighet att överpröva kommunala beslut om lov och förhandsbesked inom ett visst geografiskt område, det vill säga fatta beslut om ett så kallat tillsynsområde. Ett sådant beslut kan begränsas till att enbart avse lov till åtgärder av ett visst angivet slag. Med lov avses såväl bygglov, marklov och rivningslov. Ett sådant beslut ger länsstyrelsen en möjlighet att upphäva sådana kommunala beslut som innebär att ett riksintresse påtagligt skadas.

Plan- och bygglag (2010:900) 11 kap. 12 §

12 §
För ett visst geografiskt område får regeringen eller länsstyrelsen, om det finns särskilda skäl, besluta att det som enligt 10 och 11 §§ gäller för länsstyrelsens prövning av kommunens beslut också ska tillämpas i fråga om byggnadsnämndens beslut om lov eller förhandsbesked enligt 9 kap.

Om länsstyrelsen beslutar att överpröva ett lov eller förhandsbesked, får länsstyrelsen besluta att lovet eller förhandsbeskedet inte ska gälla förrän prövningen har avslutats.

Eftersom avsikten är att frågor om påverkan på riksintressen redan ska vara avgjorda inom områden med detaljplan, blir beslut om tillsynsområden i första hand aktuella för områden utanför detaljplan. Det finns dock inget hinder mot att fatta ett sådant beslut också för ett område som ingår i en detaljplan.

Särskilda skäl för att besluta om tillsynsområde kan vara att länsstyrelsen av erfarenhet vet att en viss kommun inte tillräckligt beaktar ett riksintresse inom ett bestämt område. Framförallt kan det bli aktuellt med ett beslut i de fall där länsstyrelsen och kommunen inte har lyckats att komma överens i samband med antagandet av översiktsplanen. Ett annat skäl kan vara att länsstyrelsen behöver ha insyn i bygglovsprövningen inom vissa områden i anslutning till totalförsvarets riksintressen. (jfr prop. 1985/86:1 sid. 803f.)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

För att länsstyrelsen ska kunna överpröva ett kommunalt beslut om lov eller förhandsbesked krävs det att länsstyrelsen har beslutat om tillsynsområde innan kommunen har avgjort ärendet. Det finns dock inget hinder mot att länsstyrelsen fattar beslutet under pågående ärendehandläggningen, så länge som kommunen inte har avgjort ärendet.

Tillsynsområde inom detaljplan

Inom detaljplanelagt område är länsstyrelsens möjlighet att inom ramen för sin tillsyn överpröva kommunala beslut om lov starkt begränsad. Vilket utrymme som finns belyses av tre avgöranden från regeringen. Samtliga beslut gäller fall där länsstyrelsen fattat beslut om tillsynsområden inom detaljplanelagt område.

Åtgärder i tillsynsområden och detaljplan

Inom ett område av riksintresse för kulturmiljövården hade kommunen beviljat rivningslov för en gårdsbyggnad. Länsstyrelsen bedömde att en rivning skulle medföra en påtaglig skada på riksintresset och upphävde rivningslovet. Skadan på riksintresset ansågs uppkomma genom att en tidigare sluten gårdsmiljö öppnades upp. Byggnaden hade inget skydd i detaljplan, men där fanns inte heller något hinder mot att bibehålla den. Regeringen beslöt att upphävandet av rivningslovet skulle stå fast. (Regeringsbeslut den 11 december 2014 S2013/3569/PBB)

Ett annat ärende gällde bygglov för tillbyggnad av ett bostadshus och nybyggnad av en komplementbyggnad inom detaljplan (tidigare avstyckningsplan). Länsstyrelsen ansåg att bygglovet skulle medföra påtaglig skada på riksintresset industriell produktion och upphävde lovet. Regeringen, som upphävde länsstyrelsens beslut, konstaterade att den byggrätt som en detaljplan medger inte kan tas bort enbart genom ett tillsynsförordnade. Regeringen konstaterade också att de statliga intressen som länsstyrelsen ska bevaka är avgjorda i detaljplanen och att länsstyrelsen, för bygglov inom detaljplan, inte ytterligare en gång kan bevaka de statliga intressena. (Regeringsbeslutet den 10 december 2015 (N2015/00747/PUB)

Ytterligare ett ärende gällde ett rivningslov inom riksintresse för kulturmiljövård. Fastigheten var belägen i Visby innerstad, som i sin helhet omfattas av en detaljplan. För hela planområdet gäller ett antal generellt utformade bestämmelser för att värna bebyggelsens kulturvärden, men de enskilda byggnaderna har inte åsatts några individuellt utformade bestämmelser till skydd för respektive byggnads kulturvärde. Till planen hör en byggnadsordning som bland annat anger en mycket restriktiv syn på rivningar.

Kommunen hade beviljat rivningslov. Vid sin överprövning beslutade länsstyrelsen att upphäva lovet då det ansågs påtagligt skada riksintresse kulturmiljövården. Beslutet överklagades till regeringen, som begärde Boverkets yttrande. Utifrån bland annat de bägge tidigare regeringsbesluten resonerade Boverket i sitt yttrande om vilka möjligheter länsstyrelsen hade att inom ramen för sin tillsyn överpröva kommunala beslut om lov inom detaljplanelagt område.

Enligt Boverkets uppfattning fanns det en principiell skillnad mellan de bägge tidigare ärendena. När det gällde regeringsbeslutet från 2015 var det den i detaljplanen medgivna markanvändningen som i sig ansågs utgöra en påtaglig skada på riksintresset. Med andra ord var det själva planens syfte som ansågs utgöra påtaglig skada. När det gällde regeringsbeslutet från 2014 så hade detaljplanen inte tagit ställning till den föreslagna åtgärden. Det fanns inget hinder mot ett rivningslov, men en rivning var ingen förutsättning för ett genomförande av planen.

Sammantaget gjorde Boverket bedömningen att en länsstyrelse inte i efterhand har möjlighet att ingripa mot ett lov som utgör en förutsättning för planens genomförande eller en åtgärd som uttryckligen har prövats i planen. Det borde till exempel inte vara möjligt att överpröva ett rivningslov som är en förutsättning för att utnyttja en i detaljplan preciserad byggrätt.

När det gällde detaljplanen för Visby angavs det i syftet att avsikten var att främja en utveckling i samklang med stadens kulturvärden så att de inte påverkades negativt. Mot bakgrund av detaljplanens utformning ansåg Boverket att länsstyrelsen inte hade haft något skäl att förmoda att den aktuella detaljplanen inte skulle tillgodose riksintresset kultur-miljövård. Mot den bakgrunden ansåg Boverket att länsstyrelsen haft fog för att överpröva det beviljade rivningslovet. Efter hörande av Riksantikvarieämbetet gjorde Boverket också bedömningen att en rivning skulle medföra en påtaglig skada på riksintresset. Regeringen delade Boverkets bedömning och fastställde länsstyrelsens beslut. (Regeringsbeslut 6 maj 2021 Fi 19/02799)