Frågor och svar från webbseminarium om artskydd

På webbseminariet om artskyddet i samhällsplaneringen kom det in många frågor. De frågor som inte han besvaras under själva sändningen besvaras här.

1. Juridik & planprocess (PBL, MB, artskydd i planer)

Allmänt om artskydd i planprocessen

Räknas inte artskyddet in i allmänna intressen som måste utredas och tas hänsyn till enligt PBL?

Jo, artskyddet kan ses som en del av det allmänna intresset naturvärden, men det är viktigt att komma ihåg att fridlysta inte är ett intresse som kan vägas mot andra intressen.

Det vore intressant med exempel på vad som kan utgöra ett allt överskuggande allmänintresse. Gärna genom konkreta fall där dispens har beviljats. 

Exempel är stora infrastrukturanläggningar som motorvägar och järnväg, även anläggningar för försvaret.

Det har under senare år skett ett förtydligande och en mer restriktiv syn på länsstyrelsens granskningsyttrande, där fokus ska ligga på prövnings-/ingripandegrunderna i 11 kap. 10 § PBL. Ska artskyddet tas med bara i den mån det kopplar till om planen kan bli olaglig eller olämplig? Hur ska vi tänka?  

Boverkets generella vägledning om länsstyrelsens roll vid granskning är att om länsstyrelsen hittar uppenbara fel i planen som inte rör ingripandegrunderna, men som kan innebära svårigheter att genomföra planen, finns det inget hinder i lagen för att framföra detta till kommunen under granskningen. Det är då viktigt att det av länsstyrelsens granskningsyttrande framgår vad som kan leda till att planen överprövas och vad som är övriga synpunkter.

Granskning

Om planen inte medför att det någon risk för att förbud enligt artskyddsförordningen utlöses, så finns det ingen anledning för länsstyrelsen att lyfta artskyddet i granskningsskedet.

Se även i vägledningen Artskyddet i samhällsplaneringen på sidan 30.

Artskyddet i samhällsplaneringen – en vägledning

Även om man egentligen inte får väga skyddet av arter mot andra intressen, så sker det väldigt ofta i praktiken. Hur ska vi tänka här?  

Tänk på att det kan finnas risk för att fridlysta arter uppmärksammas under processen och behöva utredas för att undvika att förbud enligt artskyddsförordningen utlöses. Det kan både fördröja och fördyra planprocessen och vissa fall göra det omöjligt att genomföra detaljplanen.  

Arter som är starkt hotade men inte fridlysta eller omfattas av artskyddsförordning – är det bara MB:s försiktighetsprincip man kan använda, eller finns andra lagrum?  

Rödlistan med hotstatus är ett kunskapsunderlag. Miljöbalkens hänsynsregler är lagstiftning och där har försiktighetsprincipen och krav på hänsyn lagstadgats. Om det är ett habitat där hotade, men inte fridlysta arter förekommer, så är det också ett allmänt intresse för naturvärden enligt 3 kap. 6 § miljöbalken och 2 kap. PBL.

När det gäller fåglar: om det förekommer arter som inte är rödlistade, vad skulle kunna utlösa ett förbud mot en plan eller planerad åtgärd?  

Alla vilda fåglar är fridlysta och är skyddade på populationsnivå enligt 4 § artskyddsförordningen. Här är det viktigt att undersöka hur den lokala populationsutvecklingen ser ut. Är trenden nedåtgående kan skyddsåtgärder vara aktuella eller dispens.

Samråd, dispens och säkerställande

Fråga till Länsstyrelsen: Om vi får besked att dispens krävs för att genomföra planen – behöver vi då ansöka om ett nytt samråd enligt 12:6 MB för att ytterligare anpassa planen, eller kan detta hanteras inom granskningsskedet?  

Båda sätten är möjliga, och det är upp till kommunen att välja vilket sätt man vill göra på. Justering av detaljplanen inför granskningsskedet bör normalt räcka, när det är tydligt vad i planen som är förbjudet utan dispens och måste anpassas. Notera att hanteringen kan skilja sig mellan länen.

Tänk på att 12:6 MB-samråd är en formell prövning av det förslag som skickas in, så länsstyrelsens utrymme att ge rådgivning är litet. Ansvaret för att utreda hur man ska justera och anpassa, och att det är tillräckligt för att inte utlösa förbuden, ligger alltid på den som vill utföra åtgärden (här planläggande kommun).

Om 12:6‑samråd genomförts där Länsstyrelsen gett bifall men med skyddsåtgärder: räcker det beslutet som säkerställande, eller måste vi dessutom reglera genom plan/avtal?  

Det beror på vem som sökt 12:6. Har fastighetsägaren sökt räcker det, har kommunen sökt måste kommunen säkerställa att skyddsåtgärderna genomförs.

Hur gör man om en länsstyrelse gett dispens enligt 14 § för en 4 a §‑art, men inte uttalat sig om kumulativ påverkan (andra parallella planprocesser)?  

Dispensprövningen gäller enbart den åtgärd man ansöker om. Handläggaren kan göra en helhetsbedömning där kumulativ påverkan av kända åtgärder eller processer i området vägs in, men inte eventuella framtida projekt och utbyggnader. Ansvaret för att utreda påverkan ligger alltid på verksamhetsutövaren, det vill säga planläggande kommun. Det innebär att om man som kommun vet om att man har flera pågående planprocesser i området, som kan påverka arten och livsmiljöer, ska man skriva det i ansökan och ta ställning till om det ökar påverkan på arten. Det ingår i kunskapskravet i 2 kap. MB. Det går att ta med flera åtgärder i samma ansökan och pröva kumulativ påverkan direkt.

Påverkan på en art eller livsmiljö från flera åtgärder, kan till slut bli så stor att ”glaset rinner över”, det vill säga risken blir för stor att den lokala populationens bevarandestatus (det vill säga långsiktiga överlevnad) försämras, eller att livsmiljöns funktion upphör. Då går det inte att lämna dispens från förbudet längre. Om man som kommun eller verksamhetsutövare inte vägt in kumulativ påverkan i processen, kan det få som konsekvens att det plötsligt tar tvärstopp; till exempel att plan A får dispens och kan genomföras, men plan B och C inte går alls på grund av förbudet.

Att anpassa detaljplaner tidigt och hålla påverkan så liten att man inte hamnar i en dispensprövning, är ett bra sätt att öka möjligheten till en större utbyggnad.

Kan Länsstyrelsen genomföra uppföljning/tillsyn av detaljplaner efter laga kraft, så att skyddsåtgärder för skyddade arter genomförs?  

PBL och miljöbalken är inte synkroniserade, men om kommunen har haft ett samråd med länsstyrelsen enligt 12 kap. 6 § miljöbalken om artskyddet och länsstyrelsen har lagt villkor där kan länsstyrelsen tillsyna det. Om skyddsåtgärder beskrivs i planbeskrivningen kan länsstyrelsen tillsyna det inom sitt miljötillsynsansvar enligt 8 kap MB.  

Biotopskydd, dubbelreglering

Vi önskar ett förtydligande kring Länsstyrelsens syn på dubbelreglering av generellt biotopskyddade objekt i detaljplan. Bör dessa som huvudregel även regleras i plankartan, eller bara i särskilda fall? Och om dispens från biotopskydd ges men objektet är skyddat i plankartan – vilken reglering gäller?  

Länsstyrelsen hänvisar till Naturvårdsverkets handbok om biotopskydd, som innehåller vägledning om detaljplaner.

Plankartan bör utformas så att den är genomförbar utan att strida mot förbuden enligt biotopskyddet. Om detaljplanen anger att marken är lämplig för en användning, men som är förbjuden enligt annan lag, kan det skapa oklarhet och öka risken för att förbjudna åtgärder görs av misstag.

Länsstyrelsen anser att en detaljplan i första hand bör utformas så att skyddet för biotopen inte försvinner, och i andra hand så att biotopen bevaras genom planbestämmelser och lämplig markanvändning. Ett objekt kan vara skyddat enligt två olika lagstiftningar, exempelvis skydd i plankartan och biotopskydd enligt MB. Då kan tillåtelse behövas enligt båda skydden för att utföra åtgärden. Tänk på 2:6 MB, som begränsar möjligheten att lämna dispens i strid med en detaljplan.

Tänk på att det kan behövas skyddsavstånd runt biotopskyddade objekt, för att undvika att de skadas när planen genomförs. Om marken precis intill en biotop planläggs som exempelvis kvartersmark eller gata, bör man ta ställning till om markanvändningen sannolikt innebär åtgärder som skadar biotopen – grävning och markarbete för husgrund, kabeldragning, byggnader och hårdgjord mark, körning med tunga fordon och så vidare, är exempel på åtgärder som kan orsaka skador på alléträds rötter, att murar rasar, sämre vattenkvalitet i småvatten etcetera. Om det behövs ett skyddsavstånd för att undvika otillåten skada, bör det regleras i plankartan. Annars kan problem upptäckas först när planen genomförs.

Stora förändringar i nationella artskyddet är på gång, både fridlysningsbestämmelser och artlista. Kan Naturvårdsverket kommentera detta i förhållande till hantering i planprocesser?

En bedömning är att de nya bestämmelserna inte kommer att påverka planprocessen så mycket. Ändringarna har fokus på pågående markanvändning och inte ändrad markanvändning. I planprocessen är det också i huvudsak de internationellt fridlysta arterna som kan vara svåra att hantera och för dessa gäller samma regler som innan.

Är någon av de rättsfall som nämndes markerat som ”Vägledande avgörande” på MÖD:s hemsida?  

Ja, MÖD 2023:17 II är med som vägledande avgörande. Alla rättsfall som nämnts under webbseminariet finns med i vägledningen med länkar i avsnittet Referenser.

2. Skyddsåtgärder, kompensation och säkerställande

Skadelindringshierarki, kompensation, KEF

Har vägledningen någon rådgivning avseende skyddsåtgärder som inte går att säkerställa med planbestämmelser? Exempelvis val av växtlighet eller småskaliga åtgärder.

Ja, det finns exempel på skyddsåtgärder som inte regleras i plan på sidan 51 i vägledningen.

Artskyddet i samhällsplaneringen – en vägledning

Skyddsåtgärder som gäller till exempel avverkning under häckningstid som inte så lätt kan regleras i plankartan – är det tillräckligt säkerställt om det endast anges i planbeskrivningen?

Det kan vara lämpligt att anmäla om samråd enligt 12 kap. 6§ miljöbalken till länsstyrelsen och få ett formellt beslut på att detta krävs.

Innan man börjar titta på skyddsåtgärder ska man väl titta på att undvika påverkan? Skyddsåtgärder bör inte vara förstahandsvalet.  

Det stämmer. Man bör först vidta försiktighetsmått och undvika negativ påverkan. Men i ett plansammanhang kan planläggning av ett område som allmän plats med användning NATUR, betraktas som en skyddsåtgärd enligt miljöbalken.  

Länsstyrelsen Skåne förde resonemang utifrån Skadelindringshierarkins fyra steg där kompensation ofta innebär att man redan passerat dispensgräns. Hur rimmar det med strikt tolkning av lagtexten på individnivå?  

Kompensation är egentligen bara till för att minska skadan  i samband med dispensgivning och skada inte kan undvikas.  

Borde inte skötselområdet i Strömstads FÖP räknas som kompensationsåtgärd och inte påverka artskyddsfrågan inom bebyggelseområdet juridiskt?  

Man gjorde riktad inventering och undvek livsmiljöer i planområdet; tillsammans med kompensationsområdet anses KEF kunna säkras.

Hur bedömer man om skyddsåtgärderna är tillräckliga, till exempel om det finns tillräckligt stora områden med lämpligt habitat för arten?  

Det beror på artens behov och landskapets förutsättningar och det krävs ekologisk kompetens och ibland artspecifik kompetens för att bedöma om det är tillräckligt. En tidig dialog med länsstyrelsen kan vara bra. Habitatanalyser kan ge svar på detta, men måste utföras av ekologisk kompetens.

Om det är fråga om markanspråk av område med fridlyst mossa, vilka skyddsåtgärder skulle kunna vara tillämpliga? Påverkan är ju oundviklig men hur ska man jobba för att det ska bli fråga om ”skydd”?

Liksom för andra fridlysta arter behöver man med hjälp av ekologisk kompetens utreda mossans habitatkrav och undersök hur KEF kan behållas med hjälp av skyddsåtgärder.

3. Inventering, NVI och kunskapsunderlag

Nivå och krav på naturvärdesinventering

I vägledningen rekommenderas detaljerad NVI (100 m² minsta karteringsenhet) för detaljplaner. Kan man generellt se en mindre detaljerad NVI som otillräcklig? 

Det beror på naturtypen och biotopen, men generellt får man ett bättre underlag för att planera för skyddsåtgärder med ett mer detaljerat underlag.

När det gäller fladdermöss: är ”potentiella” boplatser skyddade även om det inte observerats eller hörts fladdermöss där? Till exempel träd eller bebyggelse som bedömts kunna nyttjas av fladdermöss?

Det kan vara så om fladdermössen har observerats där innan. Det beror på arten och hur förhållandena ser ut på platsen. Om boplatsen är viktig för KEF:n kan den behöva skyddas.

Sammanfaller områden som är viktiga för artskyddet ofta med områden med höga naturvärden (som ju är vanligare att kommunerna har kartlagt)?

Inom områden med höga naturvärden är ju sannolikheten mycket större att det förekomma fridlysta arter, men fridlysta arter förekommer inte enbart inom områden med höga naturvärden.

Om man har bygglov/förhandsbesked och hittar arter i Artportalen: är det nivåerna ”sårbar” och uppåt som gör att man bör kräva NVI?  

Det beror helt på arten. Ta in ekologisk kompetens.

Finns någon undre gräns för att man ska kräva NVI vid bygglov/förhandsbesked? Till exempel om det bara växer allmänna arter som gullviva.  

Nej, det finns inga sådana nationella rekommendationer. Gullviva kan dock vara en indikator på att det finns andra fridlysta arter. Bäst att ta in ekologisk kompetens.

Tanken att man ska inventera och ”undvika att bygga där de ovanliga arterna finns” låter bra, men är omöjligt då vi har vissa arter överallt i hela kommunen. Hur ska man tänka?

Här kan det vara bra att ta fram ett strategiskt planeringsunderlag för de fridlysta arter som är vanligt förekommande och ta fram förslag på åtgärder och arbetssätt för att hantera dem i kommande planprocesser, behov av miljöer för förstärkning etcetera.

Hade varit intressant att veta vilka arter ni hade förekomst av för att motivera alla skyddsåtgärder och anpassningar i jordbrukslandskapet (Törsjö/Örebro). Vilka arter behövde kommunen behövde beakta.

Följande 11 arter noterades vid fladdermusinventeringen i Törsjö: 

• nordfladdermus
• sydfladdermus
• vattenfladdermus
• mustasch-/taigafladdermus
• fransfladdermus
• större brunfladdermus
• mindre brunfladdermus
• brunlångöra
• trollpipistrell
• dvärgpipistrell
• gråskimlig fladdermus. 

Av dessa bedömdes endast större brunfladdermus, nordfladdermus och artkomplexet mustasch-/taigafladdermus ha populationer inom området. Flera potentiella koloniplatser hittades i området men ingen koloni hittades under arbetet. Övriga arter bedömdes använda området sporadiskt eller i samband med migration.

Strömstad – Habitatnätverk och GIS‑underlag

Förstår jag det rätt att man inte har sökt dispens för hasselsnok i Strömstad? Utan att skyddsåtgärderna innebär att artskyddet inte frångås. 

Det stämmer – Strömstad har inte gjort någon dispensansökan, utan enbart jobbat med kompensationsområdet.

Överlappade habitatnätverken för hasselsnok och sandödla varandra?  

I vissa födosöksområden, men generellt rör sig hasselsnoken mer i hällmarker och sandödlan kräver sandiga marker för reproduktion. Så generellt inte.

Var det bara en snok som innebar att stora områden undantogs i Strömstads detaljplan?  

Ursprungligen så var det habitatnätverksanalysen som visade på hög risk i omgivande områden, sedan hittade man en individ inom själva planområdet när man utförde NVI.

Finns det inte risker med att göra artskyddsutredning med utgångspunkt från en habitatnätverksanalys? En GIS‑analys behöver ju inte helt stämma med verkligheten utan visar snarare risken för att artskyddet krockar med exploatering; man behöver ju utreda frågan närmare genom inventeringar. 

Habitatnätverksanalysen används enbart som grundunderlag för att få en översikt – i gula, orange och röda områden gör vi alltid platsbesök och kontrollerar om det finns faktiska levnadsmiljöer. Utifrån platsbesöket får sökanden sedan information om ifall man behöver inventera, söka 12:6 eller dispens från Länsstyrelsen och lämpliga justeringar i ansökningen görs.

Inventerade man hasselsnok eller enbart miljöernas lämplighet i Strömstad? Har hört att det vanligtvis tar jättemånga inventeringstillfällen innan man får syn på någon snok. 

Habitatnätverksanalysen är ett så kallat skivbordshandlagt underlag, så inga fältinventeringar är utförda. Den används enbart som grundunderlag för att få en översikt – i gula, orange och röda områden gör vi alltid platsbesök och kontrollerar om det finns faktiska levnadsmiljöer. Utifrån platsbesöket får sökanden sedan information om ifall man behöver inventera, söka 12:6 eller dispens från Länsstyrelsen och lämpliga justeringar i ansökningen görs.

Intressant att livsmiljöerna kallas olika risknivåer i inventeringen, kan det ge negativa signaler?  

Förstår din tanke. När vi kommunicerar med sökanden och allmänheten så jobbar vi alltid med information om arterna och kopplingen till hög biologisk mångfald i deras livsmiljöer, paraplyarter etcetera snarare än risken för att inte kunna exploatera.

Hur gjordes urvalet att fokusera just på hasselsnok och sandödla i ÖP‑skede?  

Att man valde att fokusera på just dessa arter var för att man märkte ett mönster i att dessa arter ofta förekom i NVI:er spritt över hela kommunen, men framförallt i tätorten. Att man valt att arbeta vidare med dem i större utsträckning är just det här med paraplyarter – genom att arbeta med dessa arters miljöer får man med sig otroligt mycket andra arter.

Borde inte det skötselområde som nämndes i Strömstads FÖP falla under kategorin kompensationsåtgärd och inte ur ett juridiskt perspektiv påverka artskyddsfrågan inom bebyggelseområdet? Påverkan på arterna inom detaljplaneområdet blir ju samma oavsett vad som gjorts utanför detaljplaneområdet? 

Vi gjorde även en riktad inventering inom planområdet där vi sedan undvek områdena där man bedömde att arterna hade livsmiljöer. I samband med kompensationsområdet kan man därmed säkra gynnsam bevarandestatus (KEF) för arterna.

Praktisk hantering i flera planer/parallella processer

Det är inte ovanligt att flera detaljplaneprocesser pågår inom samma lokal population (4 a §‑art, eller känslig fågel). Hur bör man praktiskt arbeta med detta?  

Kommunen behöver göra en bedömning av de kumulativa effekterna som kan komma av att flera detaljplaner genomförs i samband med artskyddsutredningen. Det är bäst att kartlägga de hotbilder som finns och hantera dem samordnat. Om en art utreds samlat för ett större område kan kommunen anmäla om 12:6 för hela området och inte för varje plan för sig. Se sidan 49 i vägledningen.

Artskyddet i samhällsplaneringen – en vägledning

Finns det ett pedagogiskt sätt att skilja strikt skyddade arter från icke strikt skyddade? Är det bara i artskyddsförordningen man ser det?  

Ja, det arter som är strikt skyddade återfinns i bilaga 1 till artskyddsförordningen (de internationellt fridlysta arterna enligt 4a §) och de mindre strikt skyddade arterna finns i bilaga 2 (de nationellt fridlysta arterna).

I fall där det förekommer skyddad art; tas det generellt någon hänsyn till hur mycket eller hur många individer som finns i området? Vid överprövning exempelvis.

Det beror på om arten är nationellt eller internationellt fridlyst. För nationellt fridlysta arter tas hänsyn till populationen i området och det är generellt lättare att få dispens. För internationellt fridlysta arter enligt 4a § artskyddsförordningen, som exempelvis fladdermöss, gäller skyddet på individnivå oavsett populationens storlek. För alla arter gäller att en gynnsam bevarandestatus på lokal nivå inte ska riskeras.

4. Ljus och nattekologi

Ljusföroreningar och planbestämmelser

Ljusföroreningar är ofta kumulativ påverkan i urbana miljöer. Ser Boverket/Naturvårdsverket behov av nationella regler för att reglera ljus generellt, inte bara i enskilda detaljplaner?  

Naturvårdsverket har väglett om frågan i olika sammanhang och det kommer vi att fortsätta med. Angående ljus i den bebyggda miljön bör det ske tillsammans med Boverket. Boverket har hittills arbetat mest med belysning utifrån perspektiven trygghet och tillgänglighet.

Får man verkligen reglera ljus i planbestämmelserna?  

Sedan 1 december 2025 räknas belysning som ett byggnadsverk enligt PBL och kan därmed regleras i detaljplan. Däremot krävs det inget bygglov för belysning och det följs därför inte upp i efterföljande prövning, vilket kan göra det vanskligt att reglera i detaljplan. Se även sidan 66 i vägledningen.

Artskyddet i samhällsplaneringen – en vägledning

Hur har man i Örebro förhållit sig till nuläge i ljusförorening i form av skyglow/himlaglim och tillkommande ljusföroreningar? 

Vad vi vet så har man inte tagit specifik hänsyn till nuvarande påverkan. Det är dock en relevant fråga, i Törsjö med flera kraftigt upplysta områden i närområdet och i Vivalla med stadsnära lägen och mycket gatuljus till exempel. Indirekt aktualiseras frågan i och med vilka arter som finns, och inte finns, i ett område och påverkan från tillkommande störning. Rent allmänt har vi precis börjat hantera frågan, ännu ej systematiskt, till exempel när det gäller utbyte av äldre armatur.

Hur har man motiverat planbestämmelser i planen i Örebro? Jag tänker att det är något som är svårt att reglera och följa upp i bygglov osv, till exempel med skyltar och ljus. 

Bestämmelserna är motiverade utifrån konsultens förslag och avstämda och godkända av bygglovavdelningen som såg svårigheter med tolkning av bestämmelserna och därför deltagit i formuleringarna. Länsstyrelsen har uttryck sig positivt om formuleringarna.

Finns det nu praxis på att artificiell belysnings påverkan på nattekologi varit en avgörande faktor som gjort att en detaljplan inte har vunnit laga kraft?

De vanligaste skälen till att en detaljplan upphävs är att påverkan på en fridlyst art inte har utretts tillräckligt. Det är möjligt att belysning har varit en av flera faktorer, men det är inget vi har studerat.

5. Bygglov, genomförande och praktiska frågor

Om man har ett bygglov/förhandsbesked och hittar några träffar på olika arter i Artportalen: är det de tre nivåerna ”sårbar” och de två över som gör att en naturvärdesinventering bör genomföras?

Det beror på vilka arter det handlar om och om de är upptagna i bilaga 1 eller bilaga 2 artskyddsförordningen. Är det fridlysta arter enligt bilagorna till artskyddsförordningen så spelar inte hotstatusen så stor roll, utan då behöver man utreda hur dessa arter påverkas av den tänkta byggnationen. Fynden i Artportalen kan vara en indikation på att det finns höga naturvärden. Klokast är att ta in ekologisk kompetens som får bedöma vilka underlag som behöver tas fram.

Vad gäller när man ska byta tak och det finns fladdermöss och tornseglare och arbetet planeras på sommaren?  

Kontakta Länsstyrelsen för att undersöka möjligheten till dispens.

När det gäller bygglov: finns det en ”lathund” för artskydd som man kan få ta del av i efterhand?  

Kontakta Anna Simonsson så skickar hon lathunden.

anna.simonsson@stromstad.se