Riskhantering i detaljplaneläggning
Under vissa omständigheter, och beroende på de krav som omständigheterna aktualiserar, upprättar kommunen en detaljplan för att pröva om ett område är lämpligt för den mark- och vattenanvändning som planen avser. Målet med riskhanteringen i detaljplaneskedet är att så långt det är möjligt säkerställa att marken används till det den är bäst lämpad för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. I prövningen av markens lämplighet ingår bland annat att pröva lokalisering, placering, utformning, omgivningspåverkan, buller, miljökvalitetsnormer och betydande miljöpåverkan.
Kommunen visar sin syn på risker i detaljplanen
Riskhantering i detaljplanen handlar om att på ett systematiskt sätt arbeta med risker. Resultaten från riskhanteringen kan kunna ligga till grund för riskhanteringen i den efterföljande lovprövningen eftersom kommunen visar sin syn på risker i detaljplanen, dels från den tänkta bebyggelsen och dess påverkan på omgivningen, dels omgivningens påverkan på den tänkta bebyggelsen.
Att planera arbetet med riskhantering kan du läsa mer om under Strategi för riskhantering inför planläggning eller beredning av beslut enligt PBL på sidan Planering och organisation.
Bedömning av de allmänna intressena i detaljplanen
Vid planläggning med detaljplan ska kommunen lokalisera bebyggelse till mark som är lämplig med hänsyn till bland annat människors hälsa, säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion med mera.
5 §
Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag ska bebyggelse och byggnadsverk lokaliseras till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till
1. människors hälsa och säkerhet,
2. jord-, berg- och vattenförhållandena,
3. möjligheterna att ordna trafik, vattenförsörjning, avlopp, avfallshantering, elektronisk kommunikation samt samhällsservice i övrigt,
4. möjligheterna att förebygga vatten- och luftföroreningar samt bullerstörningar, och
5. risken för olyckor, översvämning och erosion.
Bebyggelse och byggnadsverk som för sin funktion kräver tillförsel av energi ska lokaliseras på ett sätt som är lämpligt med hänsyn till energiförsörjningen och energihushållningen. Lag (2018:636) .
I PBL anges de allmänna intressena på en vid skala. Viktigast är hänsyn till människors hälsa och säkerhet som är två olika begrepp men ofta används som ett par. Sveriges grundlag, regeringsformen, klargör att det allmänna, således alla offentliga myndigheter, måste verka för goda förutsättningar för hälsa.
2 §
Den offentliga makten ska utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet.
Den enskildes personliga, ekonomiska och kulturella välfärd ska vara grundläggande mål för den offentliga verksamheten. Särskilt ska det allmänna trygga rätten till arbete, bostad och utbildning samt verka för social omsorg och trygghet och för goda förutsättningar för hälsa.
Det allmänna ska främja en hållbar utveckling som leder till en god miljö för nuvarande och kommande generationer.
Det allmänna ska verka för att demokratins idéer blir vägledande inom samhällets alla områden samt värna den enskildes privatliv och familjeliv.
Det allmänna ska verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara. Det allmänna ska motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person.
Samiska folkets och etniska, språkliga och religiösa minoriteters möjligheter att behålla och utveckla ett eget kultur- och samfundsliv ska främjas. Lag (2010:1408) .
De allmänna intressena hälsa, säkerhet, och risken för olyckor kan du läsa mer om på sidan Hälsa, säkerhet och risk för olyckor i lagstiftningen.
Hälsa, säkerhet och risk för olyckor i lagstiftningen
Risker får inte byggas in i samhället. PBL klargör därför att viss verksamhet som riskerar att förorsaka skador på människors hälsa och miljön, har försetts med ett så kallat detaljplanekrav. Tillkomsten av en detaljplan medför krav på procedur samt granskning och tillsyn, som medför att de allmänna intressena får genomslag. Det är viktigt att tydliggöra det allmänna intresset hälsa och säkerhet i detaljplanen och att utforma planen så att planområdet blir lämpligt att använda för sitt ändamål.
Under arbetet med detaljplanen gör kommunen bedömningar om hur detaljplanen behandlar allmänna intressen som exempelvis risker för människors hälsa och säkerhet och risker för olyckor, översvämning och erosion.
Under planarbetet behandlar kommunen bland annat frågan om eventuella behov av åtgärder för att hantera risker, både för att hantera störningar från omgivningen och för att hantera störningar från den markanvändning som planeras.
I ett planläggningsskede är det dock ofta oklart vilken typ av störande verksamhet som kommer att etableras inom ett område med en viss markanvändning, detaljplanen styr dessutom inte heller exakt vilken verksamhet som kommer att etableras inom en viss del av planområdet.
Vilken verksamheten som etableras styrs inte av detaljplanen
Även om en detaljplan tas fram särskilt för att möjliggöra etableringen av en viss specifik verksamhet eller verksamhetsutövare är det inte säkert att det verkligen blir samma verksamhetsutövare som kommer att etableras inom detaljplanen, eller att det kommer att vara samma verksamhet inom detaljplanen för all framtid.
I en detaljplan går det inte att bestämma exakt vilken verksamhet som ska bedrivas, eller vilken verksamhetsutövare som ska få etablera sig. Därför går det inte heller att i detaljplaneskedet avgöra exakt vilka störningar som ska hanteras. Genom att redan i detaljplaneskedet skapa förutsättningar för att det ska kunna vara möjligt med olika typer av störningar till omgivningen skapar kommunen förutsättningar för vissa typer av miljöfarliga verksamheter att etablera sig inom detaljplanen.
Oavsett om en detaljplan möjliggör lokalisering av industriell verksamhet till ett industriområde, så kan byggnadsnämnden förhindra detta i prövning av bygglov om verksamheten kan innebära fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt.
30 §
Bygglov ska ges för en åtgärd inom ett område med detaljplan, om
1. den fastighet och det byggnadsverk som åtgärden avser
a) överensstämmer med detaljplanen, eller
b) avviker från detaljplanen men avvikelsen har godtagits vid en tidigare bygglovsprövning enligt denna lag eller äldre bestämmelser eller vid en fastighetsbildning enligt 3 kap. 2
§ första stycket andra meningen fastighetsbildningslagen
(1970:988),
2. åtgärden inte strider mot detaljplanen,
3. åtgärden inte måste avvakta att genomförandetiden för detaljplanen börjar löpa, och
4. åtgärden uppfyller de krav som följer av 2 kap. 6 § första stycket 1 och 5, 6 § tredje stycket, 8 och 9 §§ samt 8 kap. 1
§, 2 § första stycket, 3, 6, 7, 9-11 §§, 12 § första stycket,
13, 17 och 18 §§.
Om åtgärden är en sådan ändring av en byggnad som avses i 2 § första stycket 3 b eller c, ska bygglov ges även om fastigheten eller byggnaden inte uppfyller kraven i första stycket 1.
Sådana åtgärder som genomförts utan bygglov med stöd av 4-4 c
§§ eller motsvarande äldre bestämmelser ska inte beaktas vid bedömningen av om ett byggnadsverk eller en åtgärd överensstämmer med detaljplanen. Lag (2018:636) .
30 a §
Om den fastighet eller det byggnadsverk som åtgärden avser på grund av antagande av en detaljplan enligt denna lag eller äldre bestämmelser avviker från planen, får byggnadsnämnden i ett beslut om bygglov förklara att avvikelsen ska anses vara en sådan avvikelse som avses i 30 §
första stycket 1 b. En sådan förklaring får avse endast en liten avvikelse som är förenlig med detaljplanens syfte. Lag (2014:900) .
9 §
Planläggning av mark och vattenområden samt lokalisering, placering och utformning av byggnadsverk, skyltar och ljusanordningar enligt denna lag får inte ske så att den avsedda användningen eller byggnadsverket, skylten eller ljusanordningen kan medföra en sådan påverkan på grundvattnet eller omgivningen i övrigt som innebär fara för människors hälsa och säkerhet eller betydande olägenhet på annat sätt.
Detaljplanekravet och koppling till tillstånd enligt miljöbalken för vissa verksamheter kan du läsa mer om på sidan Sevesoverksamhet i detaljplaneläggning under rubriken Att detaljplanen medger industri innebär inte automatiskt att det kan lokaliseras en viss Sevesoverksamhet där.
Sevesoverksamhet i detaljplaneläggning
De flesta miljöfarliga verksamheter ska även tillståndsprövas enligt miljöbalken och det räcker inte med att en viss typ av verksamhet är förenlig med den gällande detaljplanen för att tillstånd ska kunna ges till verksamheten enligt miljöbalken. Vid en prövning enligt miljöbalken prövas den enskilda specifika verksamheten som ska etableras med dess störningar till omgivningen.
All planläggning utgår från en lokaliseringsprövning
PBL ställer ett grundläggande krav på att den mark som tas i anspråk för bebyggelse från allmän synpunkt ska vara lämplig för ändamålet. Lämpligheten kan prövas genom ett förfarande med detaljplan, bygglov eller förhandsbesked. Beroende på omfattningen på det som kommunen ska pröva, och omständigheter i det enskilda fallet, kan det ställas krav på att kommunen avgör lämpligheten genom att frågan prövas i en detaljplaneläggningsprocess, innan byggnadsnämnden kan ge bygglov.
All kommunal planläggning ska utgå från en lokaliseringsprövning varvid markens lämplighet prövas för just de ändamål som platsen är föreslagen att inrymma. Utgångspunkten är till att börja med att ändamålet överensstämmer med en bedömning om vad platsen är mest lämpad för.
Under vissa omständigheter, och beroende på de krav som omständigheterna aktualiserar, upprättar kommunen en detaljplan för att pröva om ett område är lämpligt för den mark- och vattenanvändning som planen avser.
I prövningen av markens lämplighet ingår bland annat att pröva lokalisering, placering, utformning, omgivningspåverkan, buller, miljökvalitetsnormer och betydande miljöpåverkan. Målet med riskhanteringen i detaljplaneskedet är att så långt det är möjligt säkerställa att marken används till det den är lämpad för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov.
Lokaliseringsprövningen kan förutsätta att marken och den planerade markanvändningen förses med planbestämmelser för att tillgodose och upprätthålla lämpligheten, och att ändamålet föregås av olika åtgärder, som tar hänsyn till de grundläggande allmänna intressena. Sådana lokala regler eller planbestämmelser kan bara antas i en detaljplan. Planbestämmelserna utgår från allmänna intressen i 2 kapitlet PBL, och de bestämmelser i 4 kapitlet i PBL som ger dem deras specifika innehåll och normativa lagstöd.
Risker kan påverka detaljplanekravet
Det är kommunen som avgör om, när och för vilket område en detaljplan ska tas fram. I vissa fall finns det även krav i PBL på detaljplaneläggning, det så kallade detaljplanekravet eller plankravet, i syfte att pröva ett mark- eller vattenområdes lämplighet för bebyggelse. Prövningen av om marken behöver detaljplaneläggas kan exempelvis blir aktuellt vid prövning av ny byggnad eller byggnadsverk, eller ändring av befintlig användning av byggnad eller byggnadsverk som kräver bygglov.
Att risker kan påverka detaljplanekravet kan du läsa mer om på sidan Riskhantering i handläggning av lovärende under rubriken Risker kan påverka detaljplanekravet.
Riskhantering i handläggning av lovärende
Detaljplanekravet och plankrav för vissa bygglovspliktiga åtgärder som kan antas medföra betydande miljöpåverkan kan du läsa mer om på sidan Detaljplanekravet.
Sevesoverksamhet och detaljplanekravet kan du läsa mer om på sidan Sevesoverksamhet i detaljplaneläggning under rubriken Sevesoverksamhet och detaljplanekravet.
Sevesoverksamhet i detaljplaneläggning
Ändring av detaljplan
En ändring av en detaljplan kan göras om ändringen uppfyller PBL:s krav på tydlighet, är förenlig med planens syfte och övriga planbestämmelser samt i övrigt inte innebär några olägenheter. Kommunen kan använda sig av ändring när det finns en plan där syftet fortfarande är aktuellt, men där kommunen behöver göra justeringar av planen för att den ska bli mer användbar och funktionell. Äldre planer kan till exempel behöva ändras för att föra in bestämmelser för klimatanpassning, exempelvis att införa källarförbud på grund av översvämningsrisk (jämför proposition 1990/91:146 sidan 48).
om ändring i plan- och bygglagen (1987:10), m.m. Prop. 1990/91:146 (på Sveriges riksdags webbplats)
Begränsade möjligheter i utbyggda områden
När kommunen gör en ändring av detaljplan i ett redan utbyggt område är möjligheterna begränsade för vad som kan ändras. Enligt PBL ska en detaljplan vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande. Det innebär exempelvis att en detaljplan inte kan ändras så att befintlig bebyggelse blir planstridig mot fastighetsägarens vilja.
36 §
Detaljplanen ska vara utformad med skälig hänsyn till befintliga bebyggelse-, äganderätts- och fastighetsförhållanden som kan inverka på planens genomförande.
I de delar som planen medför att mark eller annat utrymme eller särskild rätt till mark eller annat utrymme kan komma att tas i anspråk enligt 6 kap. 13 eller 16 § ska planen vara utformad så att de fördelar som kan vinnas med den överväger de olägenheter som planen orsakar enskilda. Lag (2014:900) .
Notera att det finns en principiell skillnad mellan de fall då genomförandetiden är avslutad eller inte. Efter att genomförandetiden har gått ut och en fastighet är bebyggd har fastighetsägaren rätt till pågående markanvändning även om kommunen gör en ändring av detaljplanen. Om fastigheten däremot inte har bebyggts under genomförandetiden kan det vara enklare för kommunen att göra en ändring av detaljplanen.
Begränsning av markens utnyttjande kan du läsa mer om på sidan Begränsning av markens utnyttjande.
Begränsning av markens utnyttjande
Det är bara ändrade planbestämmelser som prövas
Vid all planläggning är utgångspunkten en inledande lämplighetsprövning enligt 2 kapitlet PBL. Vid en ändring av detaljplan gör kommunen dock inte någon fullständig lämplighetsbedömning och lokaliseringsprövning eftersom prövningen enbart ska omfatta den eller de planbestämmelser som läggs till, justeras eller upphör.
Övriga delar av planen är redan prövade i samband med den ursprungliga planläggningen och behöver därför inte prövas på nytt. Om det som avses med ändringen kräver en mer omfattande prövning kan kommunen inte tillämpa ändring av detaljplan, utan detta får prövas genom ny planläggning.
2 §
Planläggning och prövningen i ärenden om lov eller förhandsbesked enligt denna lag ska syfta till att mark- och vattenområden används för det eller de ändamål som områdena är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov. Företräde ska ges åt sådan användning som från allmän synpunkt medför en god hushållning. Bestämmelserna om hushållning med mark- och vattenområden i 3 kap. och 4 kap.
1-8 §§ miljöbalken ska tillämpas. Lag (2014:862) .
4 §
Vid planläggning och i ärenden om bygglov eller förhandsbesked enligt denna lag får mark tas i anspråk för att bebyggas endast om marken från allmän synpunkt är lämplig för ändamålet.
Länsstyrelsens prövning vid ändring
Vid en ändring av detaljplan är länsstyrelsens prövning avgränsad till att omfatta enbart det som ändringen avser. Den ursprungliga planen kan inte upphävas utan det är endast ändringen som kan överprövas och upphävas.
Länsstyrelsens roll kan du läsa mer om på sidan Roller och ansvar under rubriken Länsstyrelsen.
Ändring av detaljplan kan du läsa mer om på sidan.