Översiktsplanens innehåll

Det övergripande innehållet för en översiktsplan är att kommunen ska redovisa hur mark- och vattenområden bör användas i framtiden och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. Innehållet för översiktsplanen är sedan inriktat på vissa områden som har särskild betydelse för den fysiska planeringen.

Detta ska redovisas i översiktsplanen

I 3 kap.3, 4 och 5 §§ plan- och bygglagen, PBL, finns bestämmelser om vad som ska redovisas i översiktsplanen. I översiktsplanen ska kommunen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena enligt 2 kap. PBL som kan ha en väsentlig betydelse för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas och hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras.

Det är viktigt att översiktsplanen inte tyngs av onödiga uppgifter och det är lämpligt att begränsa redovisningen av olika planeringsunderlag. Istället kan det vara en fördel att utelämna detaljerna om berörda förhållanden och hänvisa till var uppgifterna finns. Samtidigt får inte redovisningen bli för knapphändig utan att beskrivningen innehåller de uppgifter som behövs för att motiven för översiktsplanens utformning framgår klart, att eventuella konflikter mellan olika intressen synliggörs och att planen utgör stöd för efterföljande planering och prövning

Här nedan följer en beskrivning för varje punkt av översiktsplanens innehåll.

Mark- och vattenanvändning

I översiktsplanen ska grunddragen för den avsedda användningen av mark- och vattenområden för hela kommunen framgå och mark- och vattenanvändningskartan kan sägas utgöra basen i översiktsplanen. Med grunddragen avses den huvudsakliga användningen. Genom redovisningen av grunddragen i den avsedda användningen ger kommunen uttryck för sin uppfattning om hur mark- och vattenområden bör användas utifrån det eller de ändamål som områden är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet, läge och behov). Redovisningen visar också kommunens uppfattning om vad som utgör en ändamålsenlig struktur av bebyggelse, grönområden och kommunikationsleder respektive vad som utgör en långsiktigt god hushållning med mark och vatten.

Redovisningen av den avsedda mark- och vattenanvändningen ska omfatta hela kommunen eftersom översiktsplanen bland annat kan behöva ge vägledning för bygglov och tillståndspliktiga verksamheter på alla platser i kommunen. Kommunen ska uttrycka en uppfattning om vilken inriktning som är avsedd för samtliga områden i kommunen, men om det inte behövs några särskilda planeringsöverväganden kan det vara tillräckligt att kommunen anger att den mark- och vattenanvändning som pågår ska i huvudsak fortgå.

Redovisningen ska göras på en karta, eller flera kartor om det finns behov av det, och ska ge en överblick över de större sammanhangen. Hur detaljerad och specificerad redovisningen ska vara avgör kommunen själv.

Boverket har utvecklat en modell för hur plankartan kan byggas upp, framför allt när det gäller vilka begrepp som är lämpliga att använda.

ÖP-modell 2.1

Den byggda miljön

I översiktsplanen ska kommunen visa sina ställningstaganden för hur den byggda miljön, som bland annat omfattar bebyggelse, anläggningar, vegetation och parker, ska utvecklas, bevaras och användas i framtiden. Översiktsplanen ska ange utgångspunkter och riktlinjer för lokalisering och utformning av den byggda miljön till stöd för efterkommande planläggning och lovgivning. (jfr. prop. 1994/95:230 sid. 54)

Kommunal översiktsplanering enligt plan- och bygglagen, m.m., prop. 1994/95:230 (på Sveriges riksdags webbplats)

Riksintressen

Riksintressen utgör förhållanden av sådan väsentlig betydelse att de alltid behöver redovisas i översiktsplanen.

Av planen ska det också framgå hur kommunen anser att de redovisade riksintressena ska tillgodoses. Att tillgodose ett riksintresse kan ibland innebära att olika riksintressen måste vägas mot varandra i översiktsplanen. Ett riksintresse kan bara vägas mot andra riksintressen, inte mot andra allmänna intressen.

Under framtagandet av översiktsplanen sker en dialog mellan staten via länsstyrelsen och kommunen om hur riksintressena ska tillgodoses. Dialogen är en förutsättning för att översiktsplanen ska fylla sin funktion att göra det möjligt för kommunen att förutse eventuella ingripanden från statens sida under senare skeden av planeringsprocessen. Kommunens ställningstaganden i översiktsplanen och länsstyrelsens granskningsyttrande är sedan vägledande för efterföljande beslut.

Bestämmelserna om riksintressen finns i 3 och 4 kapitlet miljöbalken.

Vad är ett riksintresse

Miljökvalitetsnormer

Av översiktsplanen ska det framgå hur kommunen anser att gällande miljökvalitetsnormer ska följas. Det ska vara tydligt om det finns risk att miljökvalitetsnormer överskrids eller inte. Redovisningen kan utelämnas om det är sannolikt att normen kommer att följas eller om den inte kan förväntas ha någon väsentlig betydelse för de beslut som översiktsplanen ska ge vägledning för. Det kan till exempel handla om att normen för en viss vattenförekomst förväntas uppnås.

I översiktsplanen ska relevanta miljökvalitetsnormer redovisas med uppgifter om exempelvis kvävedioxid- och partikelnivåer, vattnets kvalitet och kvantitet, bullernivåer etcetera. Förutom att dagens situation kartläggs kan då även situationer där föroreningshalter, värden för vattenkvaliteten, bullernivåer etcetera riskerar att överskridas, förutses. Översiktsplanen kan då vara vägledande och hanteringen av normerna i detaljplaneskedet underlättas.

Normerna kan exempelvis hanteras på följande sätt i översiktsplanen:

• Tydligt redovisa med text och kartor de mark‐ och vattenområden som har höga och förväntat höga kvävedioxid- och partikelhalter, höga bullernivåer, dålig vattenkvalitet etcetera
• Peka ut områden där det finns risk att normer inte klaras.
• Ange kommunens mål, rekommendationer och strategier för hur de utpekade områdena ska hanteras i efterföljande planer.
• Analysera konsekvenserna av de föreslagna strategierna.

Läs mer om miljökvalitetsnormer i fysisk planering under rubriken ”Publikationer” i ”Relaterad information".

Olika vattenrelaterade miljökvalitetsnormer

Förhållanden av väsentlig betydelse i övrigt

I översiktsplanen ska kommunen redovisa de förhållanden som med hänsyn till de allmänna intressena, som finns i PBL:s andra kapitel, kan ha en väsentlig betydelse för beslut om mark- och vattenanvändningen eller för hur den byggda miljön ska användas, utvecklas och bevaras. 

I den kommunomfattande översiktsplanen är det framför allt de övergripande strukturfrågorna och hur bebyggelsen i stort bör lokaliseras som i första hand ska hanteras, det vill säga de allmänna intressen som finns i paragraferna 2 kap 2-5, 10 §§ PBL. Kommunen kan avstå från att redovisa förhållanden som har begränsad eller liten betydelse för beslut om användningen av mark- och vattenområden. Om en del av översiktsplanen har högre detaljeringsgrad kan det även vara andra allmänna intressen i 2 kap PBL som kan behöva redovisas och beaktas.

Vad som utgör förhållanden av väsentlig betydelse ska bedömas utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet. Till exempel om mark inte kan bebyggas på grund av att den är skyddad som naturreservat finns det inget behov av att redovisa förutsättningarna för att bebygga marken.

Kommunen har en avgörande roll i att bedöma vilka förhållanden som kan anses vara av väsentlig betydelse.

Allmänna intressen

Förhållanden av väsentlig betydelse

Långsiktigt behov av bostäder

Bostadsbyggande och utveckling av bostadsbeståndet är ett allmänt intresse i PBL, och kommunens riktlinjer för bostadsförsörjningen ska vara vägledande vid tillämpningen av 2 kap. 3 § PBL och utgöra ett underlag för bland annat översiktsplaneringen.

Översiktsplaneringen är ett viktigt instrument för kommunen när det gäller att förbereda och genomföra kommunens bostadspolitiska intentioner. I översiktsplanen anger kommunen hur man tänker tillgodose det långsiktiga behovet av bostäder. Både översiktsplanen och riktlinjerna för bostadsförsörjningen behövs för att nå kommunens bostadspolitiska mål.

Läs mer om hur en kommun kan arbeta med och ta fram riktlinjer för bostadsförsörjningen under rubriken ”På Boverket” i ”Relaterad information".

Samordning med nationella och regionala mål, planer och program

Av översiktsplanen ska det framgå hur kommunen i den fysiska planeringen tänker ta hänsyn till och samordna översiktsplanen med relevanta nationella och regionala mål, planer och program av betydelse för en hållbar utveckling inom kommunen. Exempel på sådana mål och program kan vara:

• Regionala tillväxt- och utvecklingsprogram
• Länsplaner för transportinfrastruktur
• De transportpolitiska målen
• De nationella och regionala miljömålen
• Regionala klimat- och energistrategier

Det kan också handla om planer för:

• Elektronisk infrastruktur
• Avfallshantering
• Kollektivtrafikförsörjning
• Jämställdhet och integration

Det är upp till kommunen att bedöma vilka mål, planer och program som är relevanta för kommunens hållbara utveckling och den fysiska planeringen eftersom dessa ändras över tid. (jfr prop. 2009/10:170 sid. 176-177).

En enklare plan- och bygglag, prop. 2009/10:170 (på Sveriges riksdags webbplats)

Nationella mål

Landsbygdsutveckling i strandnära lägen

Kommunerna kan i sina översiktsplaner peka ut områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen, så kallade LIS-områden. Inom dessa områden kan det särskilda skälet för landsbygdsutveckling användas när man prövar dispenser och upphäver strandskyddet. Kommunen ska kunna motivera beslutet i varje enskilt fall. Utpekandet ska ske på ett sådant sätt att det långsiktiga skyddet för stränderna upprätthålls. Det ska fortfarande finnas god tillgång till strandområden för allmänheten och för att bevara goda livsvillkor för djur och växter.

Läs mer om landsbygdsutveckling i strandnära lägen under rubriken ”På Boverket” i ”Relaterad information”.

Klimatrelaterade risker för den byggda miljön

Kommunen ska i sin översiktsplan redogöra för sin syn på klimatrelaterade risker för skador på den byggda miljön till följd av översvämning, ras, skred och erosion. Av översiktsplanen ska det även framgå hur dessa risker kan minska eller upphöra.

Syftet är att skapa bättre förutsättningar för ett långsiktigt och strategiskt kommunalt klimatanpassningsarbete.

Redogörelsen för kommunens syn på klimatrelaterade risker i översiktsplanen gör att kommunen redan på övergripande strategisk nivå identifierar geografiska områden där det finns risk för skador på den byggda miljön och beskriver hur kommunen ska förhålla sig till dessa risker. Det kan också handla om att peka ut geografiska områden där det kan krävas mer detaljerade riskutredningar för den byggda miljön.

Redogörelsen bör utformas med hänsyn till kommunens geografiska förutsättningar och bebyggelsestruktur och behöver inte avse enskilda byggnader eller anläggningar. Kommunen bör prioritera de platser där risken för skador framstår som störst. I redogörelsen ska såväl användning och utveckling som bevarande av den byggda miljön behandlas.

Arbetet bör i huvudsak kunna genomföras med hjälp av tillgängliga geologiska, geotekniska och topografiska underlag som havsnivåhöjnings-, översvämnings-, ras- och skredkarteringar som nationella myndigheter och länsstyrelser tillhandahåller. I vissa fall kan ytterligare underlag behövas, till exempel från Trafikverket om statlig infrastruktur ligger i ett riskområde.

Länsstyrelsen ska under samrådet om översiktsplanen medverka till att redogörelsen för de klimatrelaterade riskerna i översiktsplanen blir så utförlig och ändamålsenlig som möjligt med hänsyn till tillgängligt underlag.

Klimatrisker i översiktsplanering

Hänsyn till olika aspekter, värden och förhållanden

Förhållandet till regionplan

Om det finns en regionplan för länet ska det framgå av översiktsplanen om den avviker från regionplanen, vilket sätt planen avviker och skälen till att översiktsplanen skiljer sig från regionplanen.

Regional fysisk planering ska ske i Stockholms län och i Skåne län och det är regionen som ansvarar för denna planering.  För andra län är det frivilligt att ta fram en regionplan.

Mellankommunala frågor

Om det finns områden och verksamheter som angår två eller flera kommuner eller är av regional betydelse ska det framgå av översiktsplanen.

Kommuner har olika behov och förutsättningar och därmed skiljer det sig åt vilka områden och verksamheter som ska redovisas. Ett sätt att undersöka vad som kan vara av mellankommunal eller regional betydelse är att sätta in kommunen i ett regionalt sammanhang, exempelvis genom att referera till och orientera sig utifrån regionala mål och visioner.

Intressen som kan behöva mellankommunal samordning

Lagen redovisar inte vilka frågor som behöver mellankommunal samordning, men en viss vägledning kan hämtas från förarbeten och från regeringens avgöranden. Här nedan listas intressen som bland annat är hämtade från förarbeten. De ska enbart ses som exempel på mellankommunala och regionala frågor. Intressena är indelade i tre kategorier som kommunen kan utgå ifrån för att undersöka och identifiera om andra frågor är av mellankommunal eller regional betydelse. Det tre kategorierna är:

• Mark- eller vattenanvändning som har stor omgivningspåverkan
• Mark- och vattenanvändning som är känslig för påverkan
• Frågor som rör regionen som helhet

Mark- eller vattenanvändning med stor omgivningspåverkan

En mark- eller vattenanvändning som kan antas ha stor omgivningspåverkan i form av till exempel buller, ljus, lukt eller ökad trafik kan påverka även närliggande kommuner. Vid planering av sådana användningar kan samordning krävas med hänsyn till befintlig eller planerad bebyggelse i andra kommuner. Det kan gälla exempelvis:

• Flygplatser
• Vägar, järnvägsbanor och ledningar
• Större täkter
• Anläggningar för sophantering
• Större serviceanläggningar
• Småbåtshamnar och andra fritidsanläggningar

(jfr. prop. 1985/86:1 sid. 337)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Godstransporter i fysisk planering

Känsliga områden

Områden som är känsliga för påverkan av olika skäl kan också aktualisera mellankommunal samordning. Det kan handla om gemensamma resurser där den samlade påverkan från flera kommuner kan antas vara sådan att samordning behövs. Det kan också gälla områden med höga naturvärden eller värden för friluftslivet där samordning krävs för att åstadkomma ett ändamålsenligt skydd. Till exempel kan det vara:

• Friluftsområden som är regionalt betydelsefulla och som bör bevaras
• Större sammanhängande grönområden
• Kulturmiljöer

(jfr prop. 1985/86:1 sid. 337)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Andra exempel kan vara dricksvattentäkter som används av fler än en kommun. Det kan även gälla täkter som har sitt tillrinningsområde i en annan kommun, vilket kan behöva beaktas vid planering som påverkar tillrinningsområdet. Viss planerad markanvändning kan exempelvis försvåra möjligheten att följa miljökvalitetsnormerna för vatten i nedströms kommuner, vilket i sin tur kan kräva samordning. Ett ytterligare exempel kan vara att det som planeras innebär att befintliga markföroreningar riskerar att spridas och påverka andra kommuner. (jfr Regeringen 2019-09-02 dnr Fi2019/01223/SPN)

Vattenförsörjning i översiktsplanering

Regionala frågor

Enligt förarbeten till PBL omfattas även vissa frågor som rör regionen som helhet. Det handlar om:

• Kollektivtrafikförsörjning
• Större detaljhandelsanläggningar med ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun

(jfr prop. 1985/86:1 sid. 337)

Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)

Kollektivtrafikförsörjning är en fråga som hanteras av regionen och kommunerna i länet. Vid planering som påverkar möjligheterna att anordna en rimlig kollektivtrafikförsörjning kan mellankommunal samordning krävas. Särskilt vid planering av verksamheter med ett stort behov av kollektivtrafikförsörjning bör detta beaktas.

Vid planering av externa köpcentra framgår det av lagens förarbeten att mellankommunal samordning aktualiseras om anläggningen har ett upptagningsområde som omfattar mer än en kommun. Vidare finns det regeringsavgöranden om överprövade detaljplaner som kan vara till viss ledning. Avgörandena kan vara till stöd för bedömningen av hur frågan ska hanteras i översiktsplanen.

Avgörandena talar bland annat för att översiktsplaneringen behöver ta hänsyn till konsekvenser för handel, utbud och konkurrenssituation i länet. Behovet av trafiklösningar till större detaljhandelsanläggningar, särskilt kollektivtrafik, kan också innebära också ett behov av att samordna de mellankommunala frågorna. Regeringen har också uttalat att etablering av externa köpcentra normalt bör hanteras i kommunens översiktsplan innan detaljplanering inleds. (Regeringen 2003-06-05 dnr M/2001/4557/F/P, Regeringen 1999-11-18 dnr M/1999/100/Na)

Även vid havsplanering kan mellankommunal samordning vara en viktig aspekt.

Översiktsplanering vid kust och hav

Invändningar från länsstyrelsen

Om länsstyrelsen i granskningsyttrandet inte har godtagit planen i en viss del ska det framgå av översiktsplanen.

Film: Överblick - vad ska ingå i översiktsplanen?

Film: Hur ska jag avgränsa?

Film: Avgränsning av översiktsplan