Underlag för att följa MKN
För att kunna hantera frågor som rör miljökvalitetsnormer behövs ett strategiskt underlag som belyser avrinningsområdet i sin helhet. Kommunen har ansvar för att det planeringsunderlag som behövs finns framtaget när en enskild detaljplan upprättas. Länsstyrelsen har ansvar att tillhandahålla underlag som är relevant för kommunens bedömning.
Behov av strategiskt underlag
Syftet med miljökvalitetsnormer, MKN, är att skapa förutsättningar för att styra och koordinera de åtgärder och den hänsyn som behövs för att MKN ska kunna följas i situationer där flera olika källor bidrar till en gemensam påverkan. För att följa en MKN behövs därför ett helhetsperspektiv som omfattar de åtgärder som behöver vidtas inom det eller de avrinningsområden som berör vattenförekomsten. De krav som ställs i det enskilda beslutet behöver sättas i ett större sammanhang och anpassas till förhållanden i och omkring den vattenförekomst som berörs. För att kunna hantera frågor som rör MKN behövs därmed ett strategiskt underlag.
Enligt miljöbalken, MB, ska ett åtgärdsprogram upprättas om det behövs för att följa en MKN. Ett sådant åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa MKN. Ett åtgärdsprogram enligt MB ska bland annat innehålla uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att MKN ska följas och uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor. Åtgärdsprogrammen ska ge ledning för rättsverkande beslut av kommuner och myndigheter, till exempel antagandet av en detaljplan, för att MKN ska kunna följas.
7 §
Om det behövs för att följa en miljökvalitetsnorm eller för att skydda kvaliteten på dricksvatten, ska regeringen eller den eller de myndigheter eller kommuner som regeringen bestämmer upprätta ett förslag till åtgärdsprogram.
Om en miljökvalitetsnorm för ett geografiskt område inte kan följas på grund av att miljön påverkas av en verksamhet som ligger utanför området, ska ett förslag till åtgärdsprogram upprättas för hela det område där störningar som påverkar möjligheten att följa normen förekommer.
Den som upprättar ett förslag till åtgärdsprogram ska
1. genom kungörelse i ortstidning eller på annat sätt ge de myndigheter, kommuner, organisationer, verksamhetsutövare, allmänheten och övriga som berörs av åtgärdsprogrammet tillfälle under minst två månader att lämna synpunkter på förslaget, och
2. i en särskild sammanställning redovisa synpunkterna och hur hänsyn tas till dem samt se till att sammanställningen finns tillsammans med de övriga handlingarna i ärendet. Lag (2024:22) .
9 §
Ett åtgärdsprogram får omfatta all verksamhet och alla åtgärder som kan påverka möjligheten att följa miljökvalitetsnormer eller påverka kvaliteten på dricksvatten.
Programmet ska innehålla
1. uppgifter om den eller de miljökvalitetsnormer som ska följas eller den eller de risker för dricksvatten som har identifierats,
2. uppgifter om de åtgärder som myndigheter eller kommuner behöver vidta för att miljökvalitetsnormerna ska följas eller för att skydda kvaliteten på dricksvatten, vilka myndigheter eller kommuner som behöver vidta åtgärderna och när åtgärderna behöver vara genomförda,
3. uppgifter om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor som påverkar möjligheterna att följa miljökvalitetsnormerna eller skydda kvaliteten på dricksvatten och mellan olika åtgärder som avses i 2,
4. i fråga om åtgärder för att följa en miljökvalitetsnorm som avses i 2 § första stycket 1, uppgifter om den förbättring som var och en av åtgärderna bedöms medföra och hur åtgärderna tillsammans bedöms bidra till att normen följs,
5. de uppgifter som i övrigt behövs till följd av Sveriges medlemskap i Europeiska unionen, och
6. en analys av programmets konsekvenser från allmän och enskild synpunkt och hur åtgärderna enligt 2 är avsedda att finansieras.
Ett åtgärdsprogram ska omprövas vid behov, dock minst vart sjätte år. Lag (2024:22) .
När det handlar om MKN som följer av vattenförvaltningsförordningen är det vattenmyndigheterna som beslutar om åtgärdsprogram med stöd av 5 kapitlet MB. Dessa åtgärdsprogram består dock av administrativa åtgärder på en övergripande nivå och ger inte information om hur krav på förbättringar ska fördelas mellan olika typer av källor, eller vilka åtgärder som krävs för att följa normen i den enskilda vattenförekomsten. När kommunen ska ta fram en detaljplan saknas därmed ofta sådana statligt beslutade strategiska underlag.
I Vatteninformationssystem Sverige, VISS, finns underlag om enskilda vattenförekomster, bland annat med avseende på status, miljöproblem och påverkanskällor. I VISS finns för vissa vattenförekomster och för vissa miljöproblem också förslag till åtgärder från vattenmyndigheten. Dessa åtgärdsförslag är inte del av det formellt beslutade åtgärdsprogrammen och åtgärderna som presenteras i VISS är normalt inte så preciserade att de kan användas direkt vid detaljplanering. De behöver anpassas efter situationen på lokal nivå. Åtgärdsförslagen kan dock ge information om i vilka områden det finns behov av åtgärder som avser en viss typ av påverkan.
Vem tar fram underlag?
Vid detaljplaneläggning behöver planens förväntade innebörd och påverkan sättas i ett större sammanhang för att bedöma vilken betydelse den enskilda detaljplanen har för att MKN ska kunna följas. För att detta ska vara möjligt behövs ett underlag på övergripande, strategisk nivå som beskriver vilka konkreta åtgärder som behöver genomföras i avrinningsområdet och av vem.
Grunderna för hur MKN ska följas i detaljplaneringen behöver bestämmas på strategisk nivå i arbetet med kommunens översiktsplan. Av översiktsplanen ska framgå hur kommunen anser att MKN ska följas och översiktsplanen blir därefter vägledande för efterkommande detaljplanering. Länsstyrelsen har en viktig roll att ge kommunen stöd i det arbetet. MKN är ett sådant allmänt intresse enligt 2 kapitlet PBL som länsstyrelsen särskilt ska tillhandahålla underlag om för kommunens bedömningar. MKN är också ett sådant statligt intresse, många gånger av mellankommunal natur, som länsstyrelsen ska ta till vara och samordna i samrådet. I samband med översiktsplanens granskning ska länsstyrelsen yttra sig och ange om förslaget kan medverka till att en MKN inte följs.
10 §
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
1. ta till vara och samordna statens intressen,
2. tillhandahålla underlag för kommunens bedömningar och ge råd i fråga om sådana allmänna intressen enligt 2 kap. som hänsyn bör tas till vid beslut om användningen av mark- och vattenområden,
3. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen är förenlig med 7 kap.
18 e § första stycket miljöbalken,
4. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
5. verka för att bebyggelse och byggnadsverk inte blir olämpliga med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt. Lag (2020:76) .
16 §
Länsstyrelsen ska under granskningstiden lämna ett granskningsyttrande över planförslaget.
Länsstyrelsen ska i yttrandet enbart ange om
1. förslaget inte tillgodoser ett riksintresse enligt 3 eller
4 kap. miljöbalken,
2. förslaget kan medverka till att en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
3. redovisningen av områden för landsbygdsutveckling i strandnära lägen inte är förenlig med 7 kap. 18 e § första stycket miljöbalken,
4. sådana frågor rörande användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt, och
5. en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Lag (2020:76) .
I kommunens arbete med att ta fram en detaljplan ska det planeringsunderlag som behövs finnas. Det är normalt inte möjligt att ta fram underlag som hanterar påverkan för en hel vattenförekomst i en enskild detaljplan. Det underlag som tas fram behöver därför bygga på det underlag och de bedömningar som är gjorda i översiktsplanearbetet eller på annat strategiskt underlag.
8 §
I arbetet med att ta fram en detaljplan ska det, om det inte är uppenbart onödigt, finnas en eller flera kartor som är lämpliga för ändamålet (grundkartor) och en fastighetsförteckning. Vidare ska det planeringsunderlag som behövs finnas.
Underlagen enligt första stycket får tas fram av kommunen eller av annan. Lag (2021:752) .
Även under detaljplaneprocessen ska länsstyrelsen ta till vara och samordna statens intressen, verka för att miljökvalitetsnormer följs samt verka för att mellankommunala frågor samordnas. Det finns också möjlighet för kommunen att begära ett planeringsbesked från länsstyrelsen för att få länsstyrelsens bedömning om en sådan åtgärd som kommunen avser att planera för i en detaljplan kan antas innebära att en MKN inte följs.
14 §
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
1. ta till vara och samordna statens intressen,
2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,
3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
4. verka för att en bebyggelse inte blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
Under samrådet ska länsstyrelsen också särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt. Lag (2020:76) .
22 §
Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över planförslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
3. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser,
4. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller
5. en bebyggelse annars blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Lag (2020:76) .
22 a §
Under granskningstiden ska lantmäterimyndigheten yttra sig över planförslaget om myndigheten bedömer att förslaget inte är förenligt med 4 kap. 7, 18 och 18 a §§ samt 33 §
första stycket 3 och tredje stycket. Lag (2014:900) .
10 f §
Om kommunen begär det, ska länsstyrelsen ge ett planeringsbesked.
I beskedet ska länsstyrelsen, i den utsträckning kommunen begär det, bedöma om en åtgärd som kommunen avser att planera för i en detaljplan har en sådan innebörd som anges i 11 kap.
10 § andra stycket. Ett planeringsbesked får förenas med villkor.
Ett planeringsbesked ska ges inom sex veckor från det att en fullständig begäran kom in till länsstyrelsen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Lag (2017:424) .
I samband med länsstyrelsens tillsyn över kommunala beslut behöver länsstyrelsen kunna visa på ett underlag som styrker att just den enskilda planen kan antas innebära att en MKN inte följs. Länsstyrelsen bör bara behöva ingripa mot en detaljplan i fall där det finns tydliga skäl att göra det. Det är därför viktigt att länsstyrelsen anger tydliga grunder vid beslut om överprövning och upphävande.
10 §
När länsstyrelsen enligt 5 kap. 30, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.
Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,
3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
4. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller
5. en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Lag (2022:929) .
10 a §
Om länsstyrelsen har gett ett planeringsbesked enligt
5 kap. 10 f § om att en åtgärd inte har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket, får överprövning enligt 10 § eller upphävande enligt 11 § inte ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser. Om ett planeringsbesked förenats med villkor och villkoret har iakttagits, får inte heller sådan överprövning eller sådant upphävande ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser.
Första stycket gäller inte om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till den eller de frågor som planeringsbeskedet avser. Lag (2017:424) .
11 §
Länsstyrelsen ska upphäva kommunens beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser i dess helhet, om beslutet har en sådan innebörd som anges i
10 § andra stycket. Om kommunen medger det, får beslutet upphävas i en viss del.
Beslut enligt första stycket ska fattas inom två månader från det att länsstyrelsen har beslutat om överprövning enligt
10 § första stycket om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Lag (2017:424) .
Sammantaget kan sägas att kommunen har ansvar för att det planeringsunderlag som behövs finns framtaget när en enskild detaljplan upprättas. Länsstyrelsen har också ett ansvar att tillhandahålla underlag om allmänna intressen, däribland MKN, som är relevant för kommunens bedömning.
Åtgärdsprogram, lokala åtgärdsprogram och kompletterande underlag
De åtgärdsprogram som beslutas av vattenmyndigheterna utifrån MB ger inte vägledning om vilka åtgärdsbehov eller restriktioner som krävs för att normerna ska kunna följas i den enskilda vattenförekomsten. Däremot ställer åtgärdsprogrammen generella krav på kommunen att utreda, planera och ta fram underlag för olika sektorer och verksamheter. Det kan till exempel handla om underlag för vattenskydd och vattenskyddsområden, vatten- och avloppsplaner, dagvattenplaner, och strategier för hur kommunen ska bedriva sin tillsyn utifrån miljöbalken. Dessa underlag behöver beaktas i kommunens översikts- och detaljplanering för att MKN ska kunna följas.
Vägledningen Hållbar dagvattenhantering ger kommuner stöd i arbetet med att integrera en hållbar dagvattenhantering i planläggning.
Hållbar dagvattenhantering (på Naturvårdsverkets webbplats)
Utöver de planer och utredningar som vattenmyndigheternas åtgärdsprogram anger att kommunen ska ta fram kan det behövas kompletterande underlag för att kommunen ska kunna följa MKN. Bland annat för detta ändamål har flera kommuner arbetat med olika lokala underlag om vatten i till exempel klimatanpassningsplaner, planer om blå- eller grönstruktur eller planer för att stärka ekosystemtjänster. En del kommuner har också tagit fram lokala åtgärdsprogram för enskilda vattenförekomster, ibland tillsammans med övriga kommuner som delar samma avrinningsområde, för att kunna visa hur kommunen avser att MKN ska följas. Sådana underlag och lokala åtgärdsprogram är i sig inte juridiskt bindande men kan ge stöd för detaljplaneringen.
I relaterad information finns länkar till några exempel på lokala åtgärdsprogram och planer som kan utgöra ett underlag för kommunens fysiska planering.
Det finns flera vägledningar inom området som kan ge inspiration till hur kommunen kan ta fram underlag för att hantera vattenfrågor inom fysisk planering. Några exempel finns presenterade i relaterad information.