Riksintressen i detaljplan
I detaljplaneskedet ska kommunen bedöma om detaljplaneförslaget riskerar att leda till påtaglig skada på ett riksintresse. Bedömningen görs i dialog med länsstyrelsen. Länsstyrelsen ska under hela planprocessen verka för att riksintressen tillgodoses.
Riksintressen ska tillgodoses i detaljplanen
Vid framtagandet av en detaljplan prövas lämpligheten av en föreslagen markanvändning. Bestämmelserna om riksintresse ska tillämpas och berörda riksintressen ska alltid tillgodoses i detaljplanen. Av tillämpningen framgår att riksintressen anses tillgodosedda om detaljplanen inte medföra att riksintressena påtagligt skadas. Det finns dock undantag när påtaglig skada kan godtas. Det gäller om oförenliga riksintressen står mot varandra och om kommunen i detaljplanen ger företräde åt ett av riksintressena. Då kan påtaglig skada tillåtas på motstående riksintressen. Påtaglig skada kan också tillåtas om det gäller ett område av riksintresse enligt 4 kapitlet miljöbalken och det så kallade tätortsundantaget eller något annat undantag i kapitlets första paragraf är tillämpligt.
Den reglering som beslutas genom detaljplan är bindande för senare prövningar. Genom en detaljplan skapas byggrätter som sedan inte kan begränsas så länge detaljplanen gäller. De bedömningar som görs i detaljplanen kommer därför att få avgörande betydelse för möjligheterna att styra påverkan på de riksintressen som påverkas av detaljplanen. Det kan gälla både riksintressen inom det område som omfattas av detaljplanen, men också riksintressen utanför det detaljplanelagda området, men som påverkas av den användning som tillåts genom detaljplanen.
Hantering av riksintressen i detaljplaneprocessen
I detaljplaneskedet ska kommunen bedöma om detaljplaneförslaget riskerar att leda till påtaglig skada på ett riksintresse. Bedömningen görs i dialog med länsstyrelsen. Om detaljplanen har stöd i en aktuell översiktsplan, som är tillräckligt detaljerad och som länsstyrelsen inte har haft några erinringar emot i aktuell del, blir behovet av dialog mellan länsstyrelsen och kommunen begränsat. Bedömningen bör då i huvudsak kunna göras med stöd av ställningstagandena i översiktsplanen.
Kommunen kan också välja att ta fram en detaljplan för en markanvändning som redovisats i översiktsplanen, tros att länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande över översiktsplanen ansett att det skulle leda till påtaglig skada på ett riksintresse. En sådan hantering är nödvändig om kommunen vill få en överklagbar prövning i frågan. Den dialog som förts mellan stat och kommun i översiktsplaneprocessen kommer då att fortsätta i detaljplaneprocessen.
Om redovisningen i översiktsplanen endast är översiktlig eller otydlig när det gäller markanvändningen måste den närmare bedömningen av påverkan på riksintressena göras i detaljplaneprocessen. Har nya riksintresseanspråk aktualiserats som inte har bedömts i översiktsplanen eller om kommunen för fram nya tankar om exploatering som inte heller hanterats i översiktsplanen, måste också bedömningen av påverkan på riksintressen göras i detaljplaneprocessen.
Kommunen gör då sin bedömning om detaljplaneförslaget riskerar att leda till påtaglig skada på ett riksintresse med utgångspunkt i den värdebeskrivning som finns för riksintresset. Värdebeskrivningarna behöver därför vara av sådan kvalitet att kommunen kan avgöra om planförslaget kan leda till påtaglig skada på riksintresset. Det är alltså inte kommunens uppgift att utreda riksintressets värden, utan kommunen kan bara göra sina bedömningar utifrån givet material. Staten det vill säga länsstyrelsen måste därför, i dialogen med kommunen och med stöd av underlag från ansvarig central myndighet, kunna förklara vad som är värdet i riksintresset. Dialogen mellan stat och kommun under processen bör bidra till att planen, om det är möjligt, anpassas så att påtaglig skada inte uppkommer.
Länsstyrelsens ansvar i detaljplaneprocessen
Liksom i översiktsplaneringen är det länsstyrelsen som har ansvar för att bevaka riksintressena och samlat företräda statens intressen i detaljplaneprocessen. Länsstyrelsen ska också föra dialog med övriga berörda statliga myndigheter.
1 §
Under ett samråd om ett förslag att anta, ändra eller upphäva en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser ska länsstyrelsen på lämpligt sätt hålla andra berörda statliga myndigheter underrättade om planarbetet. Om förslaget rör skogsmark, ska länsstyrelsen inhämta Skogsstyrelsens yttrande.
Om förslaget avser en detaljplan eller områdesbestämmelser, behöver länsstyrelsen dock inte underrätta
1. lantmäterimyndigheten och myndigheter som är sakägare och som kommunen ska samråda med enligt 5 kap. 11 § plan- och bygglagen (2010:900), eller
2. andra myndigheter än de som har invänt mot översiktsplanen, utom när förslaget saknar stöd i översiktsplanen eller särskilt berör myndigheten.
Samråd
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt verka för att riksintressena tillgodoses. Med uttrycket verka för avses en aktiv insats från länsstyrelsen att söka påverka planförslagets utformning i dessa avseenden. Av länsstyrelsens samrådsyttrande bör det framgå hur länsstyrelsen ser på påverkan på riksintressen. (jfr prop. 1985/86:1 sid 539 och 611)
Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)
14 §
Under samrådet ska länsstyrelsen särskilt
1. ta till vara och samordna statens intressen,
2. verka för att riksintressen enligt 3 och 4 kap. miljöbalken tillgodoses, att miljökvalitetsnormer enligt 5 kap. miljöbalken följs och att strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken inte upphävs i strid med gällande bestämmelser,
3. verka för att sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår två eller flera kommuner samordnas på ett lämpligt sätt, och
4. verka för att en bebyggelse inte blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion.
Under samrådet ska länsstyrelsen också särskilt ge råd om tillämpningen av 2 kap. Länsstyrelsen ska dessutom ge råd i övrigt om tillämpningen av bestämmelserna i denna lag, om det behövs från allmän synpunkt. Lag (2020:76) .
Granskning
Under granskningstiden ska länsstyrelsen i sitt granskningsyttrande ge besked om planförslaget innebär att ett riksintresse enligt länsstyrelsens bedömning inte tillgodoses. Det ska då bli tydligt för kommunen hur länsstyrelsen bedömer planförslagets påverkan på eventuella riksintressen och om länsstyrelsen har för avsikt att ingripa mot planen.
22 §
Under granskningstiden ska länsstyrelsen yttra sig över planförslaget, om förslaget enligt länsstyrelsens bedömning innebär att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
3. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser,
4. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte har samordnats på ett lämpligt sätt, eller
5. en bebyggelse annars blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Lag (2020:76) .
22 a §
Under granskningstiden ska lantmäterimyndigheten yttra sig över planförslaget om myndigheten bedömer att förslaget inte är förenligt med 4 kap. 7, 18 och 18 a §§ samt 33 §
första stycket 3 och tredje stycket. Lag (2014:900) .
Planeringsbesked
Om påverkan på ett riksintresse kan komma att aktualiseras i en detaljplan finns det, från och med den 1 juli 2017, en möjlighet för kommunen att få denna fråga prövad särskilt innan detaljplanen antas. Kommunen kan under arbetet med att ta fram en detaljplan begära ett planeringsbesked av länsstyrelsen. I planeringsbeskedet ska länsstyrelsen, i den utsträckning kommunen begär det, bedöma om en åtgärd som kommunen avser att planera för kan antas innebära att ett riksintresse inte tillgodoses. Ett planeringsbesked får förenas med villkor.
10 a §
Under arbetet med att ta fram en detaljplan får kommunen begära ett planeringsbesked enligt 10 f §. Lag (2017:424) .
10 f §
Om kommunen begär det, ska länsstyrelsen ge ett planeringsbesked.
I beskedet ska länsstyrelsen, i den utsträckning kommunen begär det, bedöma om en åtgärd som kommunen avser att planera för i en detaljplan har en sådan innebörd som anges i 11 kap.
10 § andra stycket. Ett planeringsbesked får förenas med villkor.
Ett planeringsbesked ska ges inom sex veckor från det att en fullständig begäran kom in till länsstyrelsen, om inte längre tid är nödvändig med hänsyn till ärendets omfattning eller andra särskilda omständigheter. Lag (2017:424) .
Om länsstyrelsen gett ett planeringsbesked om att en åtgärd inte innebär påtaglig skada på ett riksintresse, så innebär det att länsstyrelsen inte senare har möjlighet att göra ett tillsynsingripande i samma fråga. Om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till den eller de frågor som planeringsbeskedet avser begränsas dock inte länsstyrelsens möjlighet till tillsyn.
10 a §
Om länsstyrelsen har gett ett planeringsbesked enligt
5 kap. 10 f § om att en åtgärd inte har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket, får överprövning enligt 10 § eller upphävande enligt 11 § inte ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser. Om ett planeringsbesked förenats med villkor och villkoret har iakttagits, får inte heller sådan överprövning eller sådant upphävande ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser.
Första stycket gäller inte om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till den eller de frågor som planeringsbeskedet avser. Lag (2017:424) .
Om kommunen får ett negativt planeringsbesked eller ett positivt planeringsbesked som är förenat med villkor kan beslutet överklagas. Beslutet överklagas till regeringen och det är bara kommunen som får överklaga ett sådant beslut.
5 a §
Länsstyrelsens beslut om planeringsbesked enligt 5 kap.
10 f § får överklagas till regeringen. Lag (2017:424) .
10 a §
Ett beslut om planeringsbesked enligt 5 kap. 10 f § får överklagas endast av kommunen. Lag (2017:424) .
Prövning av riksintressen genom länsstyrelsens tillsyn
Kommunen kan välja att anta en detaljplan även om länsstyrelsen anser att den leder till påtaglig skada på ett riksintresse. Länsstyrelsen har ett ansvar för att bedöma alla antagna detaljplaner, bland annat när det gäller om de tillgodoser ett riksintresse eller inte. Prövningen får dock inte avse sådant som omfattas av ett positivt planeringsbesked.
Avsikten är dessutom att kommunen redan vid granskningen ska få uttryckligt besked från länsstyrelsen om det finns risk för ett ingripande från staten efter att planen har antagits. (jfr prop. 2009/10:170 sid. 247)
En enklare plan- och bygglag, prop. 2009/10:170 (på Sveriges riksdags webbplats)
Om länsstyrelsen anser att ett beslut om detaljplan kan antas innebära att ett riksintresse påtagligt skadas, ska länsstyrelsen genom sin tillsyn överpröva kommunens beslut. Gör länsstyrelsen vid överprövningen den bedömningen att detaljplanen skulle leda till att ett riksintresse påtagligt skadas ska länsstyrelsen upphäva kommunens beslut att anta detaljplanen.
Från och med den 1 juli 2017 gäller att länsstyrelsen ska fatta ett sådant beslut om upphävande inom två månader från det att länsstyrelsen beslutat om överprövning, om inte längre tid är nödvändig av särskilda omständigheter.
10 §
När länsstyrelsen enligt 5 kap. 30, 38 eller 39 § har fått ett meddelande om att en kommun beslutat att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser, ska länsstyrelsen inom tre veckor besluta om den ska överpröva kommunens beslut eller inte.
Länsstyrelsen ska överpröva kommunens beslut, om beslutet kan antas innebära att
1. ett riksintresse enligt 3 eller 4 kap. miljöbalken inte tillgodoses,
2. regleringen av sådana frågor om användningen av mark- och vattenområden som angår flera kommuner inte samordnas på ett lämpligt sätt,
3. en miljökvalitetsnorm enligt 5 kap. miljöbalken inte följs,
4. strandskydd enligt 7 kap. miljöbalken upphävs i strid med gällande bestämmelser, eller
5. en bebyggelse blir olämplig eller ett byggnadsverk olämpligt med hänsyn till människors hälsa eller säkerhet eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Lag (2022:929) .
10 a §
Om länsstyrelsen har gett ett planeringsbesked enligt
5 kap. 10 f § om att en åtgärd inte har en sådan innebörd som anges i 10 § andra stycket, får överprövning enligt 10 § eller upphävande enligt 11 § inte ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser. Om ett planeringsbesked förenats med villkor och villkoret har iakttagits, får inte heller sådan överprövning eller sådant upphävande ske med hänvisning till den fråga som beskedet avser.
Första stycket gäller inte om åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till den eller de frågor som planeringsbeskedet avser. Lag (2017:424) .
Om länsstyrelsen upphäver beslutet om detaljplan har kommunen möjlighet att överklaga beslutet till regeringen, som då kommer att pröva om länsstyrelsens bedömning av påverkan på aktuella riksintressen är korrekt. Också den som fått byggrätter genom planen och som förlorar dessa byggrätter genom länsstyrelsens beslut har möjlighet att överklaga beslutet till regeringen. (jfr prop. 1985/86:1 sid. 817)
Med förslag till ny plan- och bygglag, prop. 1985/86:1 (på Sveriges riksdags webbplats)
5 §
Länsstyrelsens beslut enligt 11 kap. 11 § att helt eller i en viss del upphäva kommunens beslut om detaljplan, områdesbestämmelser, lov eller förhandsbesked får överklagas hos regeringen.
5 a §
Länsstyrelsens beslut om planeringsbesked enligt 5 kap.
10 f § får överklagas till regeringen. Lag (2017:424) .
Prövning av riksintressen i domstol
Även om det är länsstyrelsens ansvar att bevaka riksintressena, så utgör det inget hinder för en enskild som är berörd av planen att åberopa riksintressena i ett överklagande. Ett sådant överklagande ska göras till mark- och miljödomstol. Domstolsprövningen innebär en bedömning av om beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden angett eller som framgår av omständigheterna.
17 §
Den myndighet som prövar ett överklagande av ett beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser ska endast pröva om det överklagade beslutet strider mot någon rättsregel på det sätt som klaganden har angett eller som framgår av omständigheterna.
Om myndigheten vid en prövning enligt första stycket finner att beslutet strider mot en rättsregel, ska beslutet upphävas i sin helhet. Annars ska beslutet fastställas i sin helhet. Beslutet ska inte upphävas om det är uppenbart att felet saknar betydelse för avgörandet. Om kommunen har medgett det, får dock beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt. Ändringar som har ringa betydelse får göras utan kommunens medgivande.
Om kommunen begär det, får myndigheten förordna att det överklagade beslutet i sådana delar som uppenbarligen inte berörs av överklagandet får genomföras trots att överklagandet inte har avgjorts slutligt. Ett sådant förordnande får inte överklagas.
Hur domstolens prövning i sak förhåller sig till länsstyrelsens tidigare ställningstaganden har behandlats särskilt i ett antal domar från Mark- och miljööverdomstolen (MÖD). Domarna gäller ÄPBL och 12 kap i den lagen motsvaras numera av 11 kap. PBL. I ett par domar från 2013 har MÖD uttalat att det i samband med ett överklagande som berör sådana allmänna intressen som bevakas enligt 12 kap. ÄPBL i regel bara kan prövas om underlaget för länsstyrelsens prövning varit godtagbart, vad som tillförts i målet efter länsstyrelsens prövning samt att detaljplanen för berörda inte blir acceptabel. (MÖD 2013-03-27 mål nr P 11451-12), (MÖD 2013-06-19 mål nr P 11296-12)
Mål: P 11451-12 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)
Mål: P 11296-12 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)
I ett senare avgörande från MÖD rörande detaljplan för kvarteret Seminariet i Uppsala för domstolen ett något annorlunda principiellt resonemang. MÖD konstaterar att det i första hand är länsstyrelsen som bevakar statliga intressen och som inom ramen för sin prövning enligt 12 kap. ÄPBL bedömer om en åtgärd innebär påtaglig skada på ett riksintresse. Domstolen hänvisar också till länsstyrelsens övergripande ansvar för att riksintressen tillgodoses vid den kommunala planeringen, såväl under samråds- och utställningsförfarandena som vid överprövningen. Domstolens slutsats blir därefter att det därför i många fall saknas skäl för överprövande myndighet att, på talan av enskild, frångå länsstyrelsens bedömning. I det aktuella ärendet blev domstolens bedömning i sak dock att detaljplanen medgav åtgärder som påtagligt kunde skada riksintresset för kulturmiljövården. Trots att länsstyrelsen tidigare godtagit detaljplanen upphävdes den därför av domstolen, eftersom den kunde påtagligt skada riksintresset. I den senare domen gör domstolen alltså inte samma begränsning i prövningen som i de tidigare nämnda domarna. Domen visar att domstolen inte är bunden av länsstyrelsens tidigare bedömning. En utgångspunkt bör dock vara att länsstyrelsens tidigare bedömningar bör godtas av domstolen. (MÖD 2014-03-24 mål nr P 8800-13)
Mål: P 8800-13 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)
Likartade skrivningar finns i ett annat avgörande från MÖD. Även i det fallet ansåg domstolen att det fanns skäl att upphäva planen eftersom den skulle medföra påtagligt skada på riksintresset för kulturmiljövården. (MÖD 2017-12-01 mål nr P 11166-16)
Mål: P 11166-16 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)