På Boverket.se används cookies för att webbplatsens funktioner ska visas korrekt. Klicka på "Jag godkänner-knappen" för att acceptera att cookies används. Läs mer om Cookies

Gå till sidans meny Gå till sidans innehåll

Tema geotekniska risker

2019 hade länsstyrelserna i uppdrag att följa upp hur kommunerna arbetar med geotekniska risker. Boverkets sammanställning av rapporteringen visar att de flesta kommuner saknar egen geoteknisk kompetens. Sammanställningen visar också att knappt var sjätte kommun ser geotekniska risker som ett betydande hinder för önskad bebyggelseutveckling. Uppföljningen visar även att klimatförändringarnas effekter på geotekniska risker beaktas i liten utsträckning i planering och byggande.

I länsstyrelsernas regeringsbrev för 2019 ingår att i samband med uppföljningen av tillämpningen av plan- och bygglagstiftningen följa upp och redovisa hur kommunerna arbetar med geotekniska risker i plan- och byggprocessen, både vid översikts- och detaljplanering, vid förhandsbesked och bygglov samt vid vidtagande av bygg- och markåtgärder. Den närmare inriktningen av redovisningen ska samordnas mellan länsstyrelserna och i dialog med Statens Geotekniska Institut, SGI och Boverket.

En samordningsgrupp inom länsstyrelserna har i dialog med SGI och Boverket tagit fram handledning som stöd för respektive länsstyrelses arbete. Handledningen har i huvudsak bestått av tre enkäter samt metodstöd för länsstyrelsens skanning av översiktsplaner och detaljplaner. De tre enkäterna har haft tema översiktsplanering, detaljplanering samt bygg och har adresserats till de kommunala förvaltningar som handlägger dessa frågor inom kommunen. Boverket har också tagit fram en enklare mall för att samordna länsstyrelsernas analys och rapportering.

Boverkets redovisning baseras i huvudsak på länsstyrelsernas sammanfattande rapportering samt på egen analys av kommunernas enkätsvar.

Geotekniska risker

Begreppet geotekniska risker har i uppföljningen tolkats som att det innefattar både risker som traditionellt kopplats till hälsa- och säkerhetsaspekter, såsom exempelvis ras, skred och erosion, men också geotekniska risker såsom sättningsproblematik, som inte i första hand är säkerhetsrelaterade men som ändå är betydelsefulla vid tillämpningen av plan- och bygglagen.

På frågan om vilka geotekniska risker som förekommer svarade 158 kommuner. Av dessa angav 130 risker förknippade med ras och skred, 115 angav risker för erosion vid sjöar och vattendrag, 85 kommuner uppgav att svåra grundläggningsförhållanden förekommer och 74 att geotekniska risker på grund av sänkningar eller höjningar av grundvattennivån förekommer.

Av de mindre vanligt förekommande riskerna återfinns erosion vid kust, 36 kommuner, och bergras och blocknedfall 29 kommuner.

Diagram 2.2a. Detaljerad data och diagram finns i excelfilen ”Detaljerad data och diagram (2.2)” under Relaterad information.
Figur 2.2a. Kommunernas svar på enkätfråga om vilka geotekniska risker som återfinns i er kommun Klicka på bilden för att se den i större format. Källa: Kommunernas svar på Länsstyrelsernas enkät om geotekniska risker 2019. Illustration: Boverket

Kommunernas kompetens

Boverket tog under 2018 fram tillsynsvägledning avseende ras, skred och erosion. I samband med det arbetet konstaterades att kompetens inom geotekniska frågeställningar ofta saknas både inom kommun och länsstyrelse. Detta är något som också bekräftas i denna uppföljning.

I uppföljningens enkät om detaljplanering ställdes frågan om det finns geoteknisk kompetens inom kommunen som kan bistå vid framtagandet av detaljplaner. Av 160 kommuner uppger 136 att denna kompetens saknas.

När motsvarande fråga ställs till de som arbetar med bygglov och förhandsbesked svarade 178 kommuner varav 100 svarade att byggnadsnämnden inte har tillgång till geoteknisk kompetens medan 55 svarade att nämnden har tillgång till extern kompetens genom till exempel konsult eller liknande. Endast 16 svarande säger sig ha tillgång till geoteknisk kompetens antingen inom nämnden eller inom andra avdelningar av kommunen.

Rapporteringen visar sammantaget att en stor majoritet av kommunerna inte har egen geoteknisk kompetens för att bedöma markens lämplighet i samband med planläggning och lov. Detta behöver inte vara ett problem så länge kommunen har tillräcklig kompetens för att upphandla konsulter och bedöma utredningars kvalitet och relevans i förhållande till aktuell beslutssituation. Vissa kommuner upplever detta som ett problem, så här säger en kommun: ”Inför framtagande av vår nästa översiktsplan skulle det vara önskvärt att få möjlighet att prata om geotekniska frågor med sakkunnig, både på en mer övergripande nivå och med fokus på problemområden.”

Av länsstyrelsernas rapporter framgår att länsstyrelserna också i vissa fall saknar tillräcklig geoteknisk kompetens för att kunna bedöma utredningarnas kvalitet och avgränsning i förhållande till beslutssituationen att bedöma markens lämplighet.

SGI ska enligt sin instruktion ge stöd åt kommuner och länsstyrelser i planprocessen gällande geotekniska säkerhetsfrågor. Uppföljningen visar att behovet av stöd i dessa frågor är stort. Det kan här noteras att SGI:s stöd normalt inte omfattar frågor kopplade till exempelvis sättningsproblematik och andra grundläggningsförhållanden som inte direkt påverkar människors säkerhet.

Önskemål om kompetenshöjande insatser

Kompetens att kunna avgöra markens lämplighet med avseende på jord-, berg- och vattenförhållanden samt risken för ras, skred och erosion är nödvändig för att bedöma markens lämplighet för ett visst ändamål. Åtminstone behövs grundläggande kompetens för att avgöra vilka konsultutredningar som krävs och hur utredningarnas resultat ska tolkas och hanteras i beslutssituationen. I de fall där inte särskilda geotekniska utredningar behövs krävs viss kunskap för att kunna tolka det underlag som finns framtaget av nationella och regionala myndigheter.

Flera kommuner framför önskemål om kompetenshöjande insatser i form av utbildning och vägledningsmaterial. Exempelvis önskas tydligare vägledning och beskrivning av hur de nationella underlagen avseende ras, skred och erosion kan användas i planeringssammanhang. Kommunerna önskar också vägledning som hjälper dem att avgöra under vilka förutsättningar det krävs mer detaljerade geotekniska utredningar. Så här säger en kommun: ”Det saknas konkreta anvisningar om var, under vilka förhållanden, fördjupade geotekniska utredningar behövs, när risken ska bedömas som förhöjd. Hade det funnits tydliga anvisningar hade vi kunnat arbeta in dessa i översiktsplanen.”

Geotekniska risker i översiktsplanen

Vid planläggning enligt 2 kap. 5 § plan- och bygglagen ska bebyggelse vara lokaliserad till mark som är lämpad för ändamålet med hänsyn till jord-, berg- och vattenförhållanden och till risken för ras, skred och erosion. Detta gäller såväl detaljplanering som översiktsplanering. Översiktsplanen ska ange inriktning för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och ge vägledning för beslut om hur mark- och vattenområden ska användas.

Av länsstyrelsernas rapportering framgår det att de geotekniska frågeställningarna ofta hanteras på en mycket övergripande nivå i översiktsplanerna. Detta styrks av de 142 kommunernas enkätsvar. Endast 52 svarade ja på frågan om det gjorts en analys och värdering av geotekniska risker i gällande översiktsplan. Ungefär hälften, 66 svarade att ingen sådan analys och värdering har gjorts, men att det finns kända geotekniska risker.

Vidare uppger av de 143 svarande kommunerna 68 att identifierade geotekniska risker har haft betydelse för bedömningen av utpekad markanvändning i översiktsplanen, medan 48 anger att det inte haft någon betydelse.

Av de 179 som svarat på byggenkätens frågor om lokaliseringsprövning säger endast 67 att kommunens översiktsplan innehåller vägledning eller riktlinjer som ger er stöd vid handläggning av förhandsbesked eller bygglov i områden berörda av geotekniska risker. Drygt hälften av kommunerna, 102, svarade, att översiktsplanen inte ger sådant stöd.

Resultaten visar på att merparten av kommunernas översiktsplaner inte innehåller någon analys och värdering av geotekniska risker. Detta innebär att lämplighetsprövningen av bebyggelseutveckling med avseende på geotekniska frågeställningar ofta skjuts till senare skeden såsom vid detaljplan eller bygglov. I de diskussioner som ibland förs om önskemål att pröva fler lovärenden direkt mot översiktsplanen istället för att ställa krav på detaljplanering kan det vara intressant att notera att det är i detaljplaneringsfasen som geotekniska frågeställningar ofta utreds.

Flera länsstyrelser framför önskemål om att kommunerna ska utveckla sitt arbete med geotekniska risker i översiktsplanerna för att uppnå lagstiftningens syfte och underlätta för efterföljande planering och lovgivning.

Hantering i detaljplan

Det är önskvärt att geotekniska förutsättningar beaktas tidigt i planprocessen för att undvika en onödigt utdragen planprocess och kostsamma åtgärder. En klar majoritet av kommunerna, hela 126 av 160 svarande, angav att de beaktar geotekniska risker redan vid beredning av planbesked.

På frågan om när det finns behov av geotekniska utredningar svarade 161 kommuner. Av dem svarande 123 att det är vanligast att utredningar tas fram innan samråd i planprocessen medan 28 säger att det är vanligast att geotekniska utredningar tas fram i samband med granskningsskedet av detaljplanen. Det är positivt att huvuddelen av kommunerna genomför utredningar tidigt i planprocessen.

Hinder för önskad bebyggelseutveckling?

I detaljplaneenkäten ställdes frågan om geotekniska risker upplevdes som ett betydande hinder för önskad bebyggelseutvecklingen. 161 svarade på den frågan. En klar majoritet, 131 svarade att geotekniska risker inte är ett betydande hinder för önskad bebyggelseutveckling, medan 24 ansåg att de är ett betydande hinder. Att det skiljer sig mellan kommunerna kan ha sin förklaring i att de geologiska förutsättningarna också skiljer sig väsentligt runt om i landet.

Hantering vid lov och startbesked

I byggenkäten ställdes en fråga om hur vanligt det är att kontrollplanen innehåller kontrollpunkter avseende geoteknik. Det förefaller utifrån de 181 svaren att det skiljer sig en hel del mellan olika kommuner. 112 svarande menar att detta alltid eller vanligtvis förekommer medan 57 menar att detta är ovanligt eller aldrig förekommer. Varför det skiljer sig åt kan bero på olika geologiska förutsättningar i olika delar av landet eller på att det råder osäkerhet i hur geotekniska frågor ska hanteras i kontrollplanen.

Det ställdes också en fråga om hur vanligt det är att kontrollplanen innehåller punkter avseende omgivningspåverkan under byggtiden. 149 av 181 svarade att detta är ovanligt eller att det aldrig sker.

Tillsynsärende kopplat till geotekniska risker

Geotekniska risker leder sällan till tillsynsärenden. På en fråga om byggnadsnämnden har startat något tillsynsärende kopplat till geotekniska risker de senaste 5 åren angav endast 23 av 180 svarande att så är fallet.

Oklart vilka underlag som kan krävas in

Flera kommuner har framfört i fritextsvar i byggenkäten att det råder oklarheter om vilka underlag byggnadsnämnden kan kräva in i olika skeden av byggprocessen. Så här säger en av de svarande ”Vi har svårt att bedöma när vi ska kräva geoteknisk undersökning. Vi har heller inte någon bra rutin för när i processen vi bör göra det, om det ska göras innan beslut om bygglov/förhandsbesked eller innan beslut om startbesked.”.

Det framförs av några kommuner också som önskvärt att det hade funnits någon form av certifiering av geotekniskt sakkunniga för att säkerställa tillräcklig kompetens för riskbedömning.

Attefallshus

En fråga ställdes i byggenkäten kopplat till bygglovsbefriade åtgärder såsom Attefallshus. Detta bland annat eftersom bygglovsbefriade åtgärder som komplementbyggnader inte prövas mot planbestämmelser avseende exempelvis geoteknik. 32 av 179 svarande upplever att bygglovsbefriade åtgärder innebär problem kopplat till geotekniska risker. Av problemen som nämns handlar det om att det är svårt att ställa krav på utredningar och att byggnation fortsätter i områden som kommunen uppmärksammat som riskområden. Kontrollen av dessa lovberfriade åtgärder kan vara bristfällig eller saknas. ”Ingen kontrollerar detta”, säger en av de svarande.

En kommun påpekar att ”detta är särskilt aktuellt vid havet där kombinationsrisker finns mellan stigande havsnivåer, grundläggningsteknik och skärgårdens skiftande geotekniska karaktär. Branta terrängförhållanden men med urberg kan skapa behov av stora grundläggningsarbeten som ibland (ironiskt nog) kan skapa ras- och skredrisker.”

Problematiken med bygglovsbefriade åtgärder har också uppmärksammats i Boverkets uppdragsrapport om Tillsynsvägledning avseende risken för skred och erosion. Uppdragsrapporten hittar du i relaterade länkar.

Klimatanpassning

När det kommer till att beakta klimatförändringarnas påverkan på geotekniska risker i planering och byggande finns det en stor utvecklingspotential. 87 av 134 av de som svarat på översiktsplanenkäten angav att klimatförändringarnas effekter på geotekniska risker inte har beaktats i gällande översiktsplan. Lite bättre ser det ut i svaren från de som jobbar med detaljplanering. I detaljplanenkäten svarade 100 av 162 att klimatförändringarnas påverkan på geotekniska risker beaktas i detaljplanearbetet.

När det kommer till förhandsbesked, bygglov eller startbesked utanför detaljplanelagt område, där således markens lämplighet utifrån geotekniska förutsättningar inte är fullständigt prövad, anger 86 av 169 svarande att klimatförändringarnas effekter på geotekniska risker inte beaktas.

Ett förändrat klimat har effekter på risker för ras, skred och erosion exempelvis genom förändrade grundvattenflöden och nivåförändringar i hav, sjöar och vattendrag. Hur detta ska beaktas i utredningar och underlag är inte självklart. Många kommuner efterfrågar utvecklade planeringsunderlag och vägledning som beaktar klimatförändringarna. I Boverkets arbete med att ta fram tillsynsvägledning för ras, skred och erosion konstaterades också att det finns ett stort behov att utveckla metodik och vägledning för att på ett systematiskt sätt beakta ett förändrat klimat i geotekniska underlag och utredningar.

Du kan läsa mer om Boverkets tillsynsvägledning i relaterade länkar.

Brister i lagstiftningen

När fråga ställs i detaljplanenkäten och byggenkäten om byggnadsnämnden ser några brister i PBL som försvårar hantering av ärenden på mark med geotekniska risker anger 18 av 159 som svarat på detaljplanenkäten och 25 av 177 som svarat på byggenkäten att sådana brister finns.

Av de som jobbar med detaljplaner framförs att det är otydligt vilka krav på utredningar som kan ställas i detaljplaneskedet och vad som kan lämnas till byggskedet. Det finns också svårigheter med att reglera stabilitetshöjande åtgärder utan att detaljstyra tekniklösningar. Det framförs att det vore önskvärt att kunna ställa krav på stabilitetshöjande åtgärder utan att reglera tekniskt utförande i detalj, eftersom det kan finnas många olika lösningar som är lämpliga beroende på hur bebyggelsen projekteras. Alternativt att kunna ställa krav på framtida utredningar i bygglovsskedet. Det framförs också att det kan vara svårt att säkerställa att stabilitetshöjande åtgärder genomförs, detta gäller särskilt när åtgärder behöver genomföras utanför tomten, berör flera fastigheter eller behövs genomföras utanför planområdet.

Flera kommuner lyfter också problem kopplat till befintlig bebyggelse. Det kan handla om hur befintlig bebyggelse i riskområden kan hanteras i nya planer. Det kan också handla om hur befintlig bebyggelse i äldre planer kan hanteras, där frågorna om geoteknik kanske inte utretts eller där förutsättningarna har förändrats exempelvis utifrån ett ändrat klimat. Så här säger en kommun: ”För befintlig planlagd bebyggelse där det geotekniska läget förändrats på grund av förändrat klimat är det svårt att häva plan”.

Även de som jobbar med bygglov och förhandsbesked framför att det är otydligt i vilket skede som olika utredningar kan krävas. Också problem kopplat till äldre planer och befintlig bebyggelse lyfts. Särskilt äldre planer som inte har beaktat geotekniska förutsättningar fullt ut, eller planer där förutsättningarna förändrats, vållar bekymmer då utgångspunkten i PBL är att bygglov ska beviljas om de följer detaljplanen.

Flera av de svårigheter och problem som har framkommit i uppföljningen har tidigare uppmärksammats i Boverkets arbete med tillsynsvägledning för ras, skred och erosion. I uppdragsrapportens analysdel kan du läsa mer om några svårigheter kopplat till geotekniska risker vid tillämpningen av PBL. Uppdragsrapporten hittar du i relaterade länkar.

Planeringsunderlag avseende geotekniska risker

Av uppföljningen är det tydligt att underlag från nationella myndigheter såsom SGI, SGU och MSB används i stor utsträckning i den fysiska planeringen. Detta gäller i hela kedjan från översiktsplanering, via detaljplanering, ner till förhandsbesked och bygglov. Eftersom geoteknisk kompetens saknas inom många kommuner fins det en risk att underlagen används på ett sätt och i ett syfte som de inte är avsedda för. Många av de nationella underlagen har tydliga avgränsningar i hur de är avsedda att användas och det är viktigt att de som använder sig av underlagen är väl införstådda med det. Detta är emellertid inte alltid så lätt. Så här säger till exempel en kommun: ”Det är svårt för detaljplanehandläggare (som ofta från sin utbildning har mycket begränsade kunskaper om geoteknik) att förstå hur de ska tolka och använda de olika underlag som finns från SGI, SGU och MSB. Det behövs bättre vägledning i metadata om hur kartskikten kan tolkas och användas, och hur olika kartskikt från olika aktörer förhåller sig till varandra.”

De nationella underlagen kompletteras ofta av lokala utredningar och många kommuner har sammanställt underlagen i kartskikt eller databaser som stöd för handläggare. Av de 169 kommunerna som svarade på byggenkäten angav 73 att kommunen har ett eget kartprogram där det finns skikt som visar var geotekniska risker finns i kommunen och 65 svarade att de samlat geotekniska utredningar som tagits fram inom kommunen i ett sökbart skikt eller register.

Behov av utvecklade underlag

Flera kommuner framför önskemål om utvecklade nationella underlag med tydlig vägledning hur underlagen kan användas i plan- och byggprocessen. Bland de huvudsakliga önskemålen framförs mer detaljerat underlag med högre upplösning. En av de svarande framför: ”Som liten kommun med begränsade resurser så skulle vi önska att staten kunde tillhandahålla ett bra GIS-underlag som vi skulle kunna använda i våra verksamhetsstöd”.

Det önskas också mer differentierat underlag som pekar ut områden med särskilt stora risker. Så här säger en kommun: ”Karteringen för erosionsbenägen jordart skulle behöva förtydligas med om det finns områden eller sträckor som är särskilt stor risk, just nu är det stora områden som markeras som erosionsbenägen jordart och svårt att avgöra vad det innebär.”

Ett annat önskemål som framförs av flera kommuner är utvecklade geotekniska underlag som tar hänsyn till klimatförändringarna. Det handlar exempelvis om underlag för långsiktiga erosionsanalyser vid både kust och vattendrag, uppdaterade karteringar som tar hänsyn till klimatförändringar, identifiering av områden som i framtiden kan vara riskutsatta och underlag för hur förändrad havsnivå påverkar grundvatten och geotekniska risker. Vissa kommuner önskar också klimatunderlag med ställningstaganden om val av klimatscenario och tydliga uppdaterade riktlinjer för exempelvis havsnivåhöjning.

Ett av de mer platsspecifika önskemålen handlar om underlag och kartering av gamla gruvområden. Flera kommuner har tagit upp problem kopplat till gamla gruvgångar och hur dessa ska beaktas i planeringen.

Granskad: Sidansvarig: Webbredaktionen
Hjälpte informationen dig? Ja Nej