Erfarenheter gällande planeringsbesked
Länsstyrelsernas rapporteringar redovisar kommunernas och länsstyrelsernas erfarenheter av planeringsbesked. En stor del av kommunerna anger att möjligheterna med planeringsbesked inte har effektiviserat planprocessen. En majoritet av kommunerna och länsstyrelserna lyfter däremot att tidiga dialoger är viktiga för ett effektivare planarbete.
Varför används inte planeringsbesked mer?
Länsstyrelserna har i sina rapporteringar beskrivit kommunernas tankar kring varför de inte använt möjligheten att begära planeringsbesked i större utsträckning. Det finns flera olika anledningar, och beskrivningarna är till stor del samstämmiga mellan alla län.
Välfungerande dialog med länsstyrelsen viktigare än formellt besked
Majoriteten av länsstyrelserna beskriver i sina rapporter att kommunerna föredrar en tidig dialog med länsstyrelsen i stället för att begära planeringsbesked. Flera kommuner lyfter att de har en bra dialog med länsstyrelsen i dag. Planeringsförutsättningar som kan ha avgörande betydelse för en plans genomförbarhet har därför kunnat redas ut i ett tidigt skede, och något behov av att begära planeringsbesked har därför inte funnits. En kommun i Norrbotten beskriver att i detaljplaneärenden där de haft behov av länsstyrelsens åsikter har de hittills bedömt det som tillräckligt med tidig dialog. Tidig dialog har då känts mer resurseffektivt och konstruktivt än att arbeta med planeringsbesked med en handläggningstid på 6 veckor, och där länsstyrelsen skulle kunna kräva in ytterligare underlag för att kunna göra sin bedömning och annars lämna ett negativt planeringsbesked på grund av bristande underlag. Länsstyrelsen i Halland anser att en tidig planeringsdialog på sätt och vis ersätter behovet av planeringsbesked och att länsstyrelsen också förordar detta arbetssätt.
Några kommuner betonar dock att dialogen mellan stat och kommun behöver utvecklas, vilket skulle kunna ge länsstyrelsen en möjlighet att skapa bättre förståelse för de statliga intressena i planeringsprocessen.
Den formella detaljplaneprocessen är tillräcklig
Enligt länsstyrelsernas rapporter uppger flera kommuner att det arbetssätt som den formella detaljplaneprocessen ger möjlighet till, i många fall är tillräckligt. Ofta är länsstyrelsen så pass tydlig i undersöknings- och avgränsningssamråd samt i samråds- och granskningsyttrande med vilka överprövningsrisker som finns, att det inte funnits något behov av att begära planeringsbesked. Länsstyrelsen Östergötland beskriver att planeringsbesked upplevs som ofördelaktigt av kommuner med tanke på det omfattande arbete och detaljeringsgrad som krävs för att få fram ett klargörande beslut. Kommunerna upplever att det är bättre och mer effektivt att gå på samråd. Ett vanligt samråd fångar upp fler frågor och ger snabbare svar från länsstyrelsen, utan att innebära större arbetsbelastning för kommunen. Dessutom har undersökningssamråd i miljöbedömningsprocessen en funktion, där utredningskrav och potentiella hinder för plangenomförande kan identifieras.
Länsstyrelsen Uppsala anger att flera kommuner lyfter att dialogen med länsstyrelsen fungerar på ett konstruktivt och bra sätt idag och att det därför saknas incitament att använda sig av planeringsbesked för att få svar på om en detaljplan är förenlig med länsstyrelsens prövningsgrunder. Det är i stället bättre att länsstyrelsens resurser läggs på annat som bättre gynnar dialogen mellan stat och kommun, som exempelvis att precisera och revidera riksintressebeskrivningar.
Flera kommuner anger även att underlaget ändå behöver samrådas med flera parter, vilket gör ett vanligt samråd enligt planprocessen till ett bättre alternativ. En kommun i Örebro län lyfter att en nackdel med planeringsbesked är att endast ett avgränsat antal frågor prövas och att det enbart är länsstyrelsens synpunkter på dessa frågor som prövas. Planprocessens samråd och granskning ger en helhetsbild av samtliga frågor som planprocessen berör, dessutom från samtliga instanser och sakägare.
Som ett alternativ till planeringsbesked lyfter en kommun i Kalmar län program till detaljplan där kommunen får ange planens utgångspunkter och mål. Ett sådant program ger liknande vägledning men med fördelen att en vidare krets kan delta i ett tidigt samråd.
Kommunernas kunskap är begränsad
Många kommuner beskriver att de har en begränsad kunskap kring planeringsbesked, vilka fördelar och nackdelar som finns att använda dessa samt hur processen att begära planeringsbesked fungerar i praktiken. Det har även framkommit att ett antal kommuner inte visste att möjligheten att begära planeringsbesked fanns. Några länsstyrelser pekar också på att det av kommunernas svar framgår att alla kommuner inte vet att planeringsbesked enbart kan omfatta länsstyrelsens ingripandegrunder.
Flera länsstyrelser har under kommunbesök, planträffar och liknande informerat kommunerna om möjligheten att använda planeringsbesked. Trots det ser kommunerna gärna att länsstyrelserna ska arbeta mer för att öka kunskapen och förståelsen om hur planeringsbesked kan förenkla detaljplaneringen. Det får gärna ske genom att länsstyrelsen ger konkreta förslag på när det kan vara lämpligt att begära planeringsbesked och genom att visa exempel på detaljplaneärenden där planeringsbesked har fyllt sitt syfte och lett till en effektivare planprocess. Kommunerna i Blekinge, som ännu inte har använt sig av planeringsbesked, skulle gärna se ett erfarenhetsutbyte med andra kommuner som har prövat möjligheten.
Rutiner saknas
Enligt länsstyrelsernas uppgifter saknar de flesta kommuner rutiner för hantering av planeringsbesked. Att många kommuner saknar rutiner skulle kunna vara en bidragande orsak till att planeringsbesked hittills inte använts i så stor utsträckning. Det kan också vara så att de kommuner som hittills inte begärt något planeringsbesked, inte heller sett behov av att ta fram rutiner.
Några kommuner har angett att de har interna rutiner exempelvis i en lathund, handläggarmanual eller liknande. Andra kommuner har rutiner i form av en stående punkt på avstämnings- eller veckomöten. En kommun har tagit med möjligheten att begära planeringsbesked i delegationsordningen.
Även hos länsstyrelserna är det relativt ovanligt med upparbetade rutiner för hantering av planeringsbesked. Några av länsstyrelserna har en framtagen rutin, exempelvis har Länsstyrelsen Skåne en rutin som liknar handläggningen av detaljplaner, men avgränsas till den eller de frågor som planeringsbeskedet avser.
Några kommuner har beskrivit ett behov och ett önskemål om att tillsammans med länsstyrelsen ta fram en gemensam rutin för handläggning av planeringsbesked. För att öka intresset för och användningen av verktyget, planerar Länsstyrelsen Blekinge för att i samverkan med kommunerna ta fram rutiner för hur planeringsbesked ska hanteras.
Processen kräver mycket tid och resurser
Enligt länsstyrelsernas rapporteringar är majoriteten av kommunerna eniga i att det är en tidskrävande process att använda sig av planeringsbesked. Att söka planeringsbesked kräver ytterligare en arbetsinsats i en process som redan är mycket tids-, resurs- och kunskapskrävande hos kommunerna. Dels krävs det tid för att ta fram underlagsmaterial, dels tar remissförfarandet tid. Utöver det finns även risk att länsstyrelsen behöver mer underlag för att kunna ta ställning i frågan, med ännu större tidsåtgång som följd. Länsstyrelsen Stockholm beskriver att för att ett planeringsbesked ska effektivisera planprocessen behöver kommunen vinna tid och resurser genom att använda det. Länsstyrelsen behöver å sin sida få tillräckliga underlag, ofta i form av gedigna utredningar, för att kunna ge besked. Några kommuner i Norrbottens län lyfter att det är en risk att planeringsbesked förlänger i stället för att effektivisera och förkorta planprocessen, och anser därför att det är riskfyllt att använda sig av planeringsbesked med hänseende till handläggningstider. En kommun i Västerbottens län har även pekat på att länsstyrelsens lagstadgade svarstid upplevs som orimligt lång i en process som lagstiftaren i övrigt har försökt göra snabbare.
Otydligt kring underlag
Majoriteten av länsstyrelserna tar i sina rapporter upp problemet med underlagsmaterial och utredningar. Flera kommuner uppger att det är svårt att göra så omfattande utredningar som länsstyrelsen kräver i ett så tidigt skede av planprocessen och att de därför har valt att avstå från att begära planeringsbesked. Kommunerna efterfrågar tydlig kommunikation från länsstyrelsen kring planeringsbesked och vilka underlag som krävs, eftersom det tar tid och är dyrt att ta fram utredningar. En kommun i Blekinge pekar på att det dessutom är svårt att veta vem som ska betala för utredningarna som tas fram i ett tidigt skede. Problemet med utredningarna är dock svårt att lösa eftersom länsstyrelsen behöver ett omfattande underlag för att kunna ge ett tydligt och bindande besked tidigt, innan kommunen har kommit så långt i planläggningen och lagt ned för mycket tid och resurser.
Länsstyrelsen Kalmar bedömer också att förarbetets otydliga skrivningar om underlag har medfört en osäkerhet hos såväl staten som kommunerna i fråga om vad som faktiskt krävs för en prövning. (jfr. prop. 2016/17:151).
Fler steg för en effektivare plan- och bygglag, prop. 2016/17:151 (på Sveriges riksdags webbplats)
Ofta mer komplext
Flera kommuner lyfter att planeringsbesked kan vara en bra möjlighet i en detaljplan med en specifik fråga som kan avgränsas på ett tydligt sätt, men att detaljplaner sällan är av sådan karaktär. Risken finns att andra viktiga frågor förbises, som senare i processen kan påverka utformningen av planen så att planeringsbeskedet inte längre är bindande. Länsstyrelsen Uppsala beskriver att eftersom det ofta är flera komplexa frågor som behöver utredas och avvägas parallellt under planprocessens gång, begränsas tillfällena när planeringsbesked kan användas på ett effektivt sätt. Länsstyrelsen Jönköping är inne på samma linje och konstaterar, att endast fokusera på en fråga upplevs som ett stuprörstänk och i en detaljplaneprocess behöver det snarare göras en sammanvägning av helheten. För ensidigt fokus på en fråga kan göra att helheten missas.
Oklart vad väsentlig ändring är
Enligt 11 kap. 10 a § plan- och bygglagen är ett positivt planeringsbesked bindande under förutsättning att inte åtgärden eller förutsättningarna för planeringen har ändrats väsentligt i förhållande till de frågor som planeringsbeskedet avser. Flera kommuner känner sig osäkra och anser att det finns otydligheter kring vad en väsentlig ändring är och vem som avgör frågan.
Länsstyrelsen Stockholm konstaterar att de inte har gett något positivt planeringsbesked ännu, och möjligen skulle ett sådant givet i ett tidigt skede inte vara till så stor nytta för kommunen eftersom planeringsförutsättningar i de flesta fall ändras under planprocessens gång. Ett positivt besked skulle eventuellt kunna begränsa möjligheten att ändra utformningen av en detaljplan längre fram i processen.
Inte relevant för kommuner med låg exploateringstakt
Kommunerna har olika förutsättningar och stora skillnader i efterfrågad exploatering. I flera av landets kommuner är exploateringstakten relativt låg, vilket innebär att något omfattande detaljplanearbete inte bedrivs där. Behovet av att begära planeringsbesked i dessa kommuner är därför lågt. Kommuner i Dalarnas län gör bedömningen att behov inte har funnits att begära planeringsbesked, eftersom flera kommuner inte tar fram så många detaljplaner per år och de som tagits fram sedan planeringsbesked infördes har inte varit av den karaktären att behov funnits att använda sig av planeringsbesked.
Länsstyrelsen Norrbotten konstaterar dock att de inte kan se att det finns något samband mellan antalet planer som tas fram och behovet av att begära planeringsbesked.
När är det lämpligt att använda planeringsbesked?
I länsstyrelsernas rapporteringar redovisas kommunernas tankar om när och vid vilka tillfällen det skulle kunna vara lämpligt att använda sig av planeringsbesked. Några av dessa beskrivs nedan. Eftersom majoriteten av kommunerna hittills inte använt sig av möjligheten att begära planeringsbesked är det också flera kommuner som anger att de inte kan göra någon bedömning vid vilka tillfällen det är lämpligt att använda planeringsbesked.
Tidigt eller sent i processen
I förarbetet anges att regeringen vill förtydliga att det inte finns något krav på att ett mer detaljerat arbete med planförslaget ska ha påbörjats när ett planeringsbesked begärs, tvärtom är ett av planeringsbeskedens syften att det ska kunna begäras tidigt i planarbetet. Även i ett sent skede i planprocessen ska planeringsbesked kunna begäras, till och med efter granskning även om sådana fall lär vara sällsynta. (jfr. prop. 2016/17:151 s. 25–26).
Fler steg för en effektivare plan- och bygglag, prop. 2016/17:151 (på Sveriges riksdags webbplats)
Flera kommuner bekräftar att ett planeringsbesked kan vara lämpligt att använda tidigt i processen, innan kommunen har lagt ned för mycket tid och resurser på ärendet. Exempelvis lyfter kommuner i Västerbottens län att planeringsbesked är användbart för detaljplaner över större områden där olika intressekonflikter kan behöva lösas på ett tidigt stadie. Några kommuner påpekar dock att i ett tidigt skede finns ofta mycket som inte är utrett, vilket kan göra det svårbedömt för länsstyrelsen, men att planeringsbesked däremot kan användas senare i processen, till exempel om det finns svårbehandlade synpunkter från länsstyrelsen som kvarstår efter granskningen.
Komplexa eller enklare detaljplaner
Flera kommuner lyfter att de främst ser ett behov av att använda planeringsbesked i komplexa detaljplaner med stora motstående intressen där det finns tveksamheter kring utfallet, exempelvis när det rör frågor om strandskydd, riksintressen och riskhantering. Vissa kommuner anser att det är mest lämpligt att använda sig av planeringsbesked när den komplicerade frågan redan är utredd. Det kan exempelvis vara där planeringsförutsättningarna är kända och utredningar kan genomföras tidigt. Andra kommuner menar däremot att det är mest lämpligt att använda sig av planeringsbesked för frågor som inte kräver stora utredningar för att komma fram till ett ställningstagande.
Stöd vid önskemål från exploatörer och politiker
Några kommuner lyfter att planeringsbesked kan vara ett bra sätt att tidigt i processen kunna få fram tillräckliga fakta för att en exploatör ska känna sig trygg med att gå vidare med ett projekt. Av en kommun i Uppsala län användes planeringsbesked vid ett tillfälle där en privat entreprenör önskade ta fram en detaljplan och kommunen inte ville att fastighetsägaren skulle behöva stå för hela kostnaden för planarbetet om det fanns risk för att planen inte fick laga kraft. En kommun i Blekinge län lyfter att en fördel med planeringsbesked är att kommunen får ett bindande svar i en fråga och att detta i vissa situationer skulle kunna vara viktigt för att säkra externa exploatörers intresse.
Det finns även situationer när kommunens tjänstepersoner tidigt ser svårigheter i att genomföra exploatörers önskemål eller politikens viljeinriktning, och då kan behöva stöd i att inte gå vidare med en detaljplan. Flera kommuner lyfter att beslutet i planeringsbeskedet skulle kunna vara ett sådant stöd. Länsstyrelsen Västra Götaland beskriver att planeringsbesked haft genomslag gentemot politiken för att visa att ett planarbete kan bli tidskrävande och att kommunen inte säkert kan uttala sig om att marken är lämplig för det specifika ändamålet.
Inte förenlig med översiktsplanen
Två kommuner i Västerbottens län lyfter specifikt att det skulle kunna vara aktuellt att begära planeringsbesked för att få besked när en detaljplan avviker från översiktsplanen.
Har planeringsbesked effektiviserat planprocessen?
Syftet med planeringsbesked är att bidra till ett effektivt detaljplanearbete. En majoritet av kommunerna svarar att möjligheten att använda planeringsbesked inte effektiviserat planprocessen i någon betydande omfattning, i stället uppfattas det som mer omständligt och ytterligare ett moment i planarbetet.
Några kommuner anger dock att de tycker att planeringsbesked är en bra möjlighet. En kommun i Västerbottens län beskriver att de är nöjda med att de till följd av planeringsbeskedet inte behövde lägga ner tid på detaljplaner som ändå inte skulle kunna få laga kraft. Några kommuner lyfter att det är positivt att möjligheten att begära planeringsbesked finns, trots att de själva inte har någon erfarenhet av det.
Kommunernas inställning till planeringsbesked verkar delvis påverkas av vilket beslut kommunen fått. Länsstyrelsen Västra Götaland konstaterar att de kommuner som har använt sig av planeringsbesked och fått ett positivt besked, är nöjda med hur det påverkat planarbetet.