Tolerabel risk

Det är omöjligt att helt undvika alla risker i samhället. Vid planläggning gäller det därför att avgöra vilka risknivåer som samhället inte kan tolerera och vilka risknivåer som samhället kan tolerera. För att avgöra om en risk för hälsa, säkerhet, eller risk för olyckor, översvämning eller erosion är tolerabel, måste riskerna identifieras, analyseras och bedömas. Vid en bedömning av risker, ingår för beslutsfattaren att värdera risken utifrån bland annat sannolikhet och konsekvens.

Våra samhällen är beroende av anläggningar som hanterar eller kräver transport av mer eller mindre farliga varor och ämnen. Att helt skydda sig mot de risker som exempelvis transporter av farligt gods medför skulle kräva stora och kostsamma ombyggnationer av vägnätet och glesare städer med stora skyddsområden runt våra vägar. Det är inte möjligt att helt skydda ett samhälle för alla olika risker. Det handlar om att hitta risknivåer som kan anses tolerabla.

För och nackdelar med en tät stad

Förtätning av städer har vissa fördelar. En tät stad medför kortare avstånd mellan boende, arbete och service vilket leder till minskade transportbehov och därmed även till mindre totala utsläpp av koldioxid och andra luftföroreningar från fordon. Att utveckla och förtäta bebyggelse i kollektivtrafiknära lägen ökar möjligheterna till ett effektivt kollektivtrafiksystem. Det finns både miljömässiga och sociala vinster med förtätning av städer. Även ur ett hälsoperspektiv kan det finnas fördelar med en tät stad, inte minst genom att den underlättar för människor att ta sig fram till fots eller med cykel.

Samtidigt finns det andra hälso- och säkerhetsaspekter som riskerar att försämras vid förtätning av städer och tätorter. Minskade avstånd mellan boendemiljöer och tranportleder kan innebära en ökad exponering för buller, luftföroreningar och risker från transporter av farligt gods. Luftföroreningarna i en tät stad kan bli koncentrerade till ett mindre geografiskt område, vilket i sin tur kan leda till att den upplevda luftkvaliteten kan bli sämre i en tät stad, än i en gles stad. Fler och större hårdgjorda markytor och färre ytor som kan infiltrera nederbörd, kan innebära en ökad risk för översvämningar vid kraftiga skyfall. En större andel oskyddade trafikanter i konflikt med fordonstrafik kan leda till fler olyckor, jämfört med om alla trafikanter är skyddade fordonstrafikanter. Vid förtätning och omvandling av redan i anspråktagen mark är det inte helt ovanligt att gamla industriområden ersätts med nya bostadsområden. Spår av tidigare verksamheter finns ofta kvar i mark och grundvatten i form av föroreningar. I samband med omvandling behöver nya skyddsobjekt förhålla sig till kvarvarande riskobjekt. Om detta inte beaktas i planeringen kan befolkningen komma att utsättas för ökade risker.

Det finns en målkonflikt mellan behov och önskemål om en tätare stadsbebyggelse och de negativa effekter som en tät stadsbebyggelse kan medföra. Vid fysisk planering måste det därför göras en avvägning mellan för- och nackdelar med den tänkta bebyggelseutvecklingen och man behöver finna ändamålsenliga sätt att hantera de nackdelar som förtätning riskerar att medföra.

Avvägningar

Det är kommunen som enligt plan- och bygglagen ansvarar för att göra avvägningar mellan olika enskilda och allmänna intressen vid förändringar i markanvändning. Vid planläggning utifrån plan- och bygglagen ska både allmänna och enskilda intressen beaktas. Lagen är tydlig med att hälsa, säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion är ett allmänt intresse som kommunen har att tillgodose vid planläggning och byggande. I första hand är det kommunen som har att avgöra vilka risknivåer som kan anses vara godtagbara. Staten har dock en möjlighet att ingripa och t.ex. upphäva en detaljplan, om markanvändningen skulle bli allt för olämplig med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet. Ett sådant ingripande kan bli nödvändigt om risknivån är för hög.

Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap 5 §

För att kunna göra avvägningar är det nödvändigt för beslutsfattare att sätta sig in i beslutsunderlag och de konsekvenser som beslut får för allmänna och enskilda intressen.

Huvudprincipen är att kommunen bestämmer över sin bebyggelseutveckling, men för vissa frågor har staten, genom länsstyrelsen, behållit möjligheten att ingripa i kommunens planläggning. Brister i hänsyn till hälsa och säkerhet och risken för olyckor, översvämning och erosion är exempel på sådana ingripandegrunder.

Inte bara fysiska, tekniska och ekonomiska förutsättningar utan även annan lagstiftning, såsom till exempel miljöbalken, kan begränsa kommunens handlingsfrihet och kan begränsa kommunens planer för markanvändning. Om lämpligt ska planläggning och prövning enligt PBL samordnas med prövningar enligt annan lag. Prövning enligt annan lag ska också ibland samordnas med kommunens planläggning. En aktuell översiktsplan är vägledande för många andra prövningar och etableringar enligt andra sektorslagar, såsom t.ex. väglagen. En översiktsplan är dock inte bindande utan den är enbart vägledande i större eller mindre omsträckning.

Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap 11 §

Du kan läsa mer om kommunens och länsstyrelsens roll här

Vad är acceptabla nivåer av risker

I PBL finns inga angivna riktvärden eller gränsvärden för hälsa, säkerhet, och risker för olyckor, översvämning och erosion. En viss vägledning för att avgöra vilka risknivåer som kan vara tolerabla vid tillämpningen av PBL finns i de förarbetstexter som beskriver syftet med den tillsyn som länsstyrelserna ska utöva  över kommunernas planläggning. Länsstyrelsens tillsyn ska leda till att planer får en sådan utformning att de kan genomföras utan risk för ingripanden från olika tillsynsmyndigheter som, var och en inom sin sektor, bevakar kraven på hälsoskydd och säkerhet. Därför används ofta vid tillämpningen av PBL riktvärden och gränsvärden som har tagits fram med stöd från annan lagstiftning, till exempel utifrån krav som gäller enligt miljöbalken, eller från underlag utarbetade av någon myndighet med ett specifikt sektorsansvar (prop. 1985/86:1 sid. 340).

Inom kommunen finns ofta kompetens angående olika hälso- och säkerhetsfrågor och olika lagstiftningar spridda inom flera förvaltningar. För att identifiera och åtgärda hälso- och säkerhetsfrågor som är förknippade med planerad markanvändning, är det viktigt att kommunens olika förvaltningar involveras både redan vid den strategiska översiktliga planläggningen, och i samband med efterföljande detaljplanläggning och lovgivning.

Riktvärden i förordningar

Det finns en del skillnader i hur riktvärden och planeringsunderlag för olika sakområden tillämpas vid ärenden och planläggning enligt PBL. För några sakområden finns det tydliga hänvisningar till vilka riktvärden eller gränsvärden som ska användas vid planläggning och byggande. Detta gäller t.ex. för miljökvalitetsnormer, där det tydlig anges i lagen att miljökvalitetsnormerna ska följas. Normerna i sig återfinns dock inte i PBL utan i annan författning. För luftkvalitet finns gränsvärden som inte får överskridas angivna i luftkvalitetsförordningen (2010:477). Normerna baseras i huvudsak på krav från EU- direktiv, och har sin grund i politiska beslut på EU-nivå om vad som anses vara en tolerabel luftkvalitet. I vissa fall har dock Sverige valt att tillämpa strängare miljökvalitetsnormer än vad som följer av EU-direktiv.

Plan- och bygglag (2010:900) 3 kap 5 §

Plan- och bygglag (2010:900) 5 kap 14 §

I andra fall styrs de tolerabla nivåerna för hälsoskydd av nationella politiska beslut, som därmed lägger grunden för vilka hälsonivåer som anses tolerabla vid tillämpningen av PBL. Detta gäller exempelvis för riktvärden för trafikbuller vid bostadsbyggnader som regleras i förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader.

Underlag från sektorsmyndigheter

För flera sakområden saknas reglering  i nationell lagstiftning vilka hälso- och säkerhetsnivåer samt risknivåer för olyckor, översvämning och erosion som kan anses vara tolerabla. I många fall är det konkretiseringar av krav i olika planeringsunderlag eller riktlinjer från sektorsmyndigheter som har kommit att utgöra grund för rättstillämpningen. Sådana underlag kan bestå av utredningar, sammanställningar, riktlinjer, råd och bedömningar från ansvariga myndigheter (jfr prop. 2006/2007:122 sid. 35).

Exempel på denna typ av underlag från sektorsmyndigheter som används i fysisk planering är Naturvårdsverkets riktvärden för förorenad mark och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps översvämningskarteringar. I många fall baseras dessa riktvärden och rekommendationer på internationella utvärderingar och beräkningar av vilken exponering som kan anses tolerabel, till exempel utifrån rekommendationer från WHO (Världshälsorganisationen) för tolerabelt dagligt intag (TDI).

Vägledning från länsstyrelserna

För flera områden har länsstyrelserna, ibland tillsammans och ibland var för sig, tagit fram regionala vägledningar om hur de anser att vissa sakfrågor ska hanteras i den fysiska planeringen. Det finns bland annat vägledningar avseende översvämningsrisker och risker som uppkommer från transporter med farligt gods. Kartläggningar finns också över vilka områden som är förorenade av tidigare industriell verksamhet. Länsstyrelsernas vägledning utgör ett viktigt underlag vid bedömning av hur hälsa, säkerhet, och risken för olyckor översvämning och erosion bör hanteras i planeringen.

Du kan läsa mer om risker, riktvärden och underlag här

Värdering av risk

För att avgöra om en risk för hälsa och säkerhet eller risk för olyckor, översvämning eller erosion är tolerabel måste risken analyseras och bedömas. I bedömningen ingår för beslutsfattaren att värdera risken. Detta är en svår uppgift av flera skäl. Svårigheten utgörs bland annat av att det ofta handlar om beslutsunderlag som av naturen innehåller inslag av osäkerhet. Det kan handla om olika sannolikheter för ett visst negativt utfall, och man vet inte med säkerhet om en olycka eller annan negativ konsekvens kommer att inträffa och framför allt inte när. Händer det idag, nästa månad eller om tusen år?

Det finns också inslag av subjektivitet vid bedömning av risk. Risker uppfattas ofta olika av olika individer, och graden av frivillighet och hur stor nytta en person har av en plan eller av ett projekt kan påverka personens inställning till vilka risker som är tolerabla. Beslut om vilka risker som kan anses tolerabla fattas utifrån bl.a. sociala, ekonomiska och politiska överväganden. Det är således inte enkelt att en gång för alla lägga fast vad som är en tolerabel risk eller inte.

Deterministiska eller probabilistiska metoder

I samband med riskhanteringsarbete förekommer ibland begreppen deterministisk respektive probabilistisk. Det handlar om två olika sätt att förhålla sig till risker. Vid det deterministiska förhållningssättet så utreder man vilka konsekvenser som skulle inträffa om en viss olycka sker och så bedömer man om konsekvenserna är tolerabla.  Vid ett deterministiskt tillvägagångssätt tar man inte hänsyn till sannolikheten för att olyckan inträffar, istället handlar övervägandena uteslutande om att avgöra vilka konsekvenser som ska tolereras och vilka konsekvenser som inte ska tolereras. Om en olycka kan få så negativa konsekvenser att den inte ska tolereras så måste de aktiviteter eller den markanvändning som kan ge upphov till skadehändelsen avlägsnas eller undvikas. Med ett probabilistiskt tillvägagångssätt tar man inte enbart hänsyn till konsekvenserna av skadehändelser, utan man tar även hänsyn till skadehändelsers sannolikheter. Det är då möjligt att göra mer detaljerade analyser och t.ex. beakta att vissa konsekvenser som inträffar väldigt sällan. Vid en probabilistisk riskanalys kan det dock vara mycket svårt att ta fram ett korrekt statistiskt planeringsunderlag om konsekvenser som inträffar mycket sällan men som kan ge stora negativa konsekvenser. Exempelvis kan det vara svårt att veta vilken vattennivå som nås vid ett så kallat ”tusenårsflöde” i en älv, när vi bara har mätt vattenflöden i den älven under de senaste hundra åren.

Individrisk och samhällsrisk

Som stöd för beslut om vilka tekniska olycksrisker som kan anses vara tolerabla, har det gjorts försök att ta fram kriterier för probabilistisk riskvärdering. I fysisk planering i Sverige används ofta ett förslag till kriterier för att bedöma olycksrisker, som togs fram i ett forsknings- och utvecklingsprojekt vid Räddningsverket 1997 (nuvarande Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB). Dessa finns presenterade i rapporten ”Värdering av risk” (SRV 1997). Förslaget bygger på kriterier för individrisk och samhällsrisk. Syftet med individriskkriterier är att begränsa risken för enskilda individer bland allmänheten, som vistas i närheten av riskobjektet, den farliga verksamheten. Individrisker är baserade på fördelningsprincipen och tankar om rättvisa, dvs.  att ingen enskild individ ska utsättas för allt för stora risker i förhållande till andra individer. Samhällsriskkriterierna syftar å andra sidan till att begränsa risken inom vissa områden eller för samhället i sin helhet. De totala riskerna för samhället kan vara olämpligt stora, trots att individrisknivåerna inte överskrids för enskilda individer, t.ex. om ett stort antal människor utsätts för risker strax under den gräns för individrisk som tolereras

De föreslagna kriterierna för individrisk och samhällsrisk bygger på fyra principer som utgångspunkt vid värdering av risk, nämligen:

  • Rimlighetsprincipen. En verksamhet bör inte innebära risker som med rimliga medel kan undvikas. Detta innebär att risker som med tekniskt och ekonomiskt rimliga medel kan elimineras eller reduceras alltid ska åtgärdas (oavsett risknivå).
  • Proportionalitetsprincipen. De totala risker som en verksamhet medför bör inte vara oproportionerligt stora jämfört med de nyttor som verksamheten medför.
  • Fördelningsprincipen. Riskerna bör vara skäligt fördelade inom samhället i relation till de fördelar som verksamheten medför. Detta innebär att enskilda personer eller grupper inte bör utsättas för oproportionerligt stora risker i förhållande till de fördelar som verksamheten innebär för dem.
  • Principen om undvikande av katastrofer. Riskerna bör hellre realiseras i olyckor med begränsade konsekvenser som kan hanteras av tillgängliga beredskapsresurser än i katastrofer.

Kriterierna baseras på att olycksrisken kan delas upp i en skattning av sannolikhet och konsekvens för ett visst utfall. I kriterierna skattas konsekvenserna i antalet döda vid en viss olycka. Kriterierna ger förslag på tre olika nivåer för individ- och samhällsrisk. En övre nivå, där risker över denna nivå anses vara intolerabla, en mellannivå, där risker kan tolereras men där alla rimliga åtgärder för att undvika riskerna ska vidtas, och en undre nivå, där risker kan anses som så små att de är tolerabla och där inga åtgärder för att minska riskerna är nödvändiga.

Måttet individrisk är ett teoretiskt mått som beskriver den risk för att bli dödad som en individ utsätter sig för, genom att kontinuerligt vistas på en viss plats. En individrisk på 10-6 innebär att om en person kontinuerligt vistas på en viss plats under ett år, så är sannolikheten att förolyckas på grund av en olycka 10-6 (en på en miljon). Individrisken tar inte hänsyn till hur många som vistas på en viss plats, och är faktiskt oberoende av om någon vistas på platsen över huvud taget. I förslaget till kriterier för individrisk i rapporten Värdering av risk föreslås 10-5 motsvara en övre gräns för när risker under vissa förutsättningar kan tolereras, det vill säga, risker över denna nivå bör inte accepteras. Risker som har en skattad individrisk under 10-7 anses vara så små att de är tolerabla. Intervallet mellan 10-5 och 10-7 utgörs av en nivå där alla rimlig åtgärder för att förhindra risken ska vidtas.

För att ta hänsyn till hur många som faktiskt är utsatta för en viss riskhändelse, måste andra mått än individrisk användas. Måttet samhällsrisk tar hänsyn till hur många som vistas (bor, arbetar, etc.) i områden där risker förekommer, och visar sannolikheterna för olika antal förolyckade. Måttet presenteras ofta i ett diagram med konsekvensen (vanligtvis antal dödsfall) på X-axeln och sannolikheten för ett så stort antal dödsfall på Y-axeln. Diagrammet kallas för F/N- diagram. På motsvarande sätt som för individrisk, presenteras i rapporten ”Värdering av risk” förslag på toleranskriterier för samhällrisk.

En svaghet med måtten individrisk och samhällsrisk är att de bara beaktar risken för dödsfall. Måtten tar inte hänsyn till risken för sådana svåra skador för människors hälsa som inte är dödliga, och de tar inte heller hänsyn till andra negativa effekter för människors hälsa, skador på egendom och skador på miljön. Ett kompletterande underlag som beskriver andra konsekvenser än dödsfall, kan således vara nödvändigt för att det ska gå att bedöma hela riskbilden. Det går dock bra att använda liknande F/N-diagram även för andra skadehändelser än dödsfall. Ytterligare ett problem är att individriskkurvor och F/N- diagram kan ge sken av att vara en exakt beskrivning av verkligheten, när de i själva verket är teoretiska beräkningar av sannolikhet och konsekvens med ofta stora osäkerheter. Att okritiskt jämföra beräkningarna med toleranskriterier kan ge en falsk känsla av trygghet.

I "Relaterad information" finns en länk till rapporten "Värdering av risk".

Granskad: Sidansvarig: Webbredaktionen
Hjälpte informationen dig? Ja Nej