Riskreducerande åtgärder och riktlinjer för hälsa och säkerhet

Lämplig lokalisering är den grundläggande principen vid all fysisk planering. Ibland är det också nödvändigt att vidta strategiska åtgärder i ett tidigt skede för att möjliggöra den bebyggelseutveckling som kommunen önskar. I översiktsplanen ska kommunen även tydliggöra förutsättningarna och ange inriktningen för kommande planering.

Lämplig lokalisering bör alltid vara den grundläggande principen

Att identifiera var bebyggelseutveckling och lokalisering av infrastruktur och verksamheter är lämpligt i ett långsiktigt perspektiv är centralt. Detta för att om möjligt undvika risker för hälsa och säkerhet och minimera risker som inte kan undvikas. Det är också viktigt för att undvika kostsamma säkerhetshöjande åtgärder i senare skeden och för att inte förhindra utvecklingen av befintliga verksamheter. Men vid planering handlar det inte bara om att hitta lämpliga lokaliseringsalternativ utan också om att undvika olämpliga lokaliseringar. Lokaliseringar som förhindrar framtida önskad utveckling bör också undvikas, om det är möjligt att vara så förutseende.

All planering handlar om avvägningar och prioriteringar och ett område kan vara mer eller mindre lämpligt för en viss typ av bebyggelse ur flera aspekter. Att bebygga en centralt belägen tomt i anslutning till en större knutpunkt för kollektivtrafik är lämpligt utifrån flera allmänna intressen. Samtidigt kan det vara svårt att klara de krav som ställs på hälsa och säkerhet i ett bullerutsatt område med risk för allvarliga olyckor. I områden där risker inte kan undvikas med hjälp av lämplig lokalisering kan det ofta istället finnas möjligheter att till en viss gräns förebygga allvarliga risker genom strategiska åtgärder.

Läs här om hur man i Göteborg arbetar med komplexa risk- och säkerhetsfrågor vid planläggningen av Frihamnen.

Strategiska åtgärder

Möjliga strategiska åtgärder för att förebygga allvarliga risker bör översiktligt analyseras vid översiktsplanläggningen. Beroende på översiktsplanens detaljeringsgrad kan det till exempel handla om:

  • behovet av olika infrastrukturåtgärder såsom bullerskydd eller vägvalsstyrning genom rekommenderade transportvägar för farligt gods (länsstyrelsen beslutar om vägvalsstyrning)
  • behovet av att sanera förorenad mark
  • behovet av större översvämningsskydd och fördröjningsmagasin för dagvatten
  • identifiering av områden där markens stabilitet kan orsaka svårigheter vid planläggning och särskilt behöver utredas i samband med detaljplanläggning eller bygglovgivning
  • möjligheter att flytta störande och hälsofarlig verksamhet
  • hur ytor närmast riskobjekt kan nyttjas för exempelvis parkering, park och handel

Strategiska åtgärder i tidiga skeden ger som regel både en bättre helhetslösning, billigare totalkostnad och en snabbare och enklare detaljplanprocess. För åtgärderna bör också tas beslut om en budget och om delegering till en ansvarig förvaltning, för att de ska bli genomförda. Åtgärderna behöver också utvärderas utifrån effektivitets-, kostnads- och nyttoaspekter. Om lokaliseringen i grunden är olämplig är det inte säkert att nyttan med åtgärder för att minska riskerna är tillräcklig, i förhållande till de insatser som krävs för att genomföra åtgärderna.

I många fall är det inte kommunen som ansvarar för att genomföra eller besluta de åtgärder som kommunen anser skulle vara nödvändiga eller önskvärda, och det är inte heller säkert att kommunen kan förmå andra ansvariga aktörer, att vidta nödvändiga eller önskvärda åtgärder även om de skulle finnas angivna i t.ex. en översiktsplan. Översiktsplanen är enbart vägledande och är inte bindande. Därför är det lämpligt att vara realistisk och transparent när man bedömer vad som faktiskt är möjligt att genomföra. Större ombyggnationer av allmänna vägar, där staten är väghållare, kräver t.ex. mycket lång framförhållning, kräver statens medverkan och kräver sannolikt även statlig finansiering. Det är bara länsstyrelsen som kan besluta om vägvalsstyrning för transporter med farligt gods och om förbud mot transporter av farligt gods på statliga allmänna vägar. Det kan vara svårt att avgöra vem som ska ansvara för att sanera ett förorenat område, och resurskrävande att förmå den som är ansvarig att vidta de saneringsåtgärder som är nödvändiga. Större översvämningsskydd och fördröjningsmagasin för dagvatten kan kräva tillstånd för vattenverksamhet. Det är inte säkert att kommunen kan erhålla den juridiska rätten att förmå en störande och hälsofarlig verksamhet att flytta, särskilt inte om denne har tillstånd enligt miljöbalken och därmed rättigheter att bedriva sin miljöfarliga verksamhet på en viss plats. Översiktsplanen måste beakta och förhålla sig till den rättsstatus som olika verksamheter och markanvändningar har på ett realistiskt sätt, så att översiktsplanen inte inger falska förhoppningar beträffande vilka åtgärder som är möjliga att genomföra. Om en viss markanvändning förutsätter att skyddsåtgärder vidtas, är det viktigt att klarlägga att åtgärderna är möjliga att genomföra. Om det i ett senare skede visar sig att förutsatta skyddsåtgärder inte kan utföras kan istället många olika negativa konsekvenser uppstå. Det kan handla om att kommunens planer inte kan förverkligas, om betydande oförutsägbara kostnadsökningar och förseningar, om skadeståndskrav och konsekvenser för människors hälsa och säkerhet mm.

Strategiskt markinnehav

Genom att bedriva en aktiv markpolitik och äga strategiskt viktig mark kan kommunen i större utstäckning styra lokaliseringen av bebyggelseområden, centrala verksamheter och infrastruktur till de områden som de är mest lämpade för. Det är viktigt att i den översiktliga planeringen identifiera markområden som i framtiden kan behövas för skyddsåtgärder för att möjliggöra kommunens visioner om framtida markanvändning. Ett nära samarbetet med mark- och exploateringsenheten inom kommunen är därför viktigt.

Inriktningen för framtida planering

För att hantera olika riskfrågor med tillräcklig detaljeringsgrad, kan det ibland vara nödvändigt för kommunen att göra fördjupningar av översiktsplanen eller tematiska tillägg. Översiktsplanen måste vara tillräckligt tydlig för att ge vägledning för kommande planering, för att den ska kunna vara vägledande vid tillämpning av annan sektorslagstiftning som ska förhålla sig till översiktsplanen, och för att länsstyrelsen ska kunna ta ställning till planen i sitt granskningsyttrande. Riskhanteringen vid översiksplanläggning blir av naturliga skäl på en sådan övergripande strategisk nivå som utgör en bra grund för mer detaljerade studier vid efterföljande planläggningsprocesser.

Behovet av fördjupade utredningar och kartläggningar bör därför även preciseras i översiktsplanen för att tydliggöra förutsättningarna för kommande detaljplanläggning och bygglovsprövning. Det kan handla om behovet av fördjupade analyser av förorenad mark, om geotekniska undersökningar, om nivåer för lägsta tillåtna golvnivå för ny bebyggelse i områden där det finns risk för översvämning eller om riskhanteringsavstånd till industrier och större trafikleder inom vilket det behövs mer detaljerade riskbedömningar.

Riskhanteringsavstånd

Vid översiktlig fysisk planering eller övergripande lokaliseringsdiskussioner kan kommunen ta fram riskhanteringsavstånd i förhållande till olika riskobjekt, för att initialt få en överblick över behovet av mer detaljerade riskanalyser. Riskhanteringsavstånd kan anges i översiktsplanen för att de som arbetar fram detaljplaner och prövar bygglov ska bli uppmärksammade på att det kan finnas risker som behöver utredas och hanteras i det fortsatta arbetet. Riskhanteringsavstånd kan både anges i förhållande till ett specifikt riskobjekt eller som ett generellt mått kring en viss typ av riskobjekt. Riskhanteringsavstånd ska ses som ett absolut avstånd inom vilket riskerna alltid behöver utredas och hanteras, men inte som ett absolut avstånd inom vilket allt är förbjudet.

Läs mer om riskhanteringsavstånd i MSBs rapport "Samhällsplanering och riskhantering i anslutning till storskalig kemikaliehantering" under rubriken "På andra webbplatser" i "Relaterad information".

Uppmärksamhetsavstånd

Det finns också möjlighet att ta fram avstånd som inte bara visar på behovet av att utreda och hantera riskerna för olyckor, utan som även beaktar andra former av störningar för människors hälsa, såsom t.ex. lukt, buller mm. I sådana fall kan man använda begreppet det mer generella begreppet uppmärksamhetsavstånd istället för riskhanteringsavstånd.

Gränsvärden och rekommendationer på nationell, regional och kommunal nivå

För en del risker finns fastställda gränsvärden som kommunen måste följa. Det finns även rekommendationer som inte är bindande från nationella myndigheter och länsstyrelser som kommunen bör följa i sin planering. I översiktsplanläggningen är det lämpligt att kommunen förhåller sig till de rekommendationer som finns. I den mån det saknas nationella rekommendationer, eller om rekommendationerna inte är anpassade efter de förehållanden som råder i den enskilda kommunen, så kan det vara lämpligt för kommunen att själva utforma sina egna lokala riktlinjer. I den mån riktlinjerna berör statliga intressen är det dock nödvändigt att kommunen förankrar eventuella kommunspecifika riktlinjer med länsstyrelsen. Om inte kommunen och länsstyrelsen gör samma bedömningar finns det en risk att planläggningsprocesser fördröjs och att länsstyrelsen ser sig tvungen att överpröva eller till och med upphäva kommunens detaljplaner. En bra dialog i tidiga skeden är därför att föredra både för kommunens och för länsstyrelsens skull. Om kommunen vill frångå nationella eller regionala rekommendationer, som inte är tvingande utan enbart vägledande, bör kommunen öppet redovisa och motivera orsakerna till detta i översiktsplanen, för att under samrådsprocessen kunna föra en konstruktiv dialog med länsstyrelsen och andra berörda om huruvida och i vilka fall som detta verkligen är möjligt och lämpligt.

Här kan du läsa mer om vilka olika vägledningar och underlag som finns för olika risker på nationell nivå

I Göteborg har kommunen tagit fram ett förslag till tillägg till översiktplanen för översvämningsrisker. I det tematiska tillägget finns bland annat anvisningar för hur olika typer av översvämningsrisker ska hanteras i stadsplaneringen och lägsta tillåtna golvnivå för olika typer av bebyggelse och verksamheter. Ta del av det tematiska tillägget till översiktsplanen under rubriken "På andra webbplatser" i "Relaterad information".

Frågor som bör hanteras i översiktsplaneringen

  • Var finns lämplig mark för olika typer av bebyggelse, verksamheter och infrastruktur utifrån den riskinventering och riskbedömning som gjorts? Var finns direkt olämplig mark för ovanstående ändamål som därför bör undvikas?
  • Finns det behov av att göra strategiska markinköp för att styra lokaliseringen av bebyggelse till lämpliga områden och säkerställa mark för framtida skyddsåtgärder?
  • Finns det möjlighet att genomföra strategiska åtgärder i de områden där risker inte kan undvikas med hjälp av lämplig lokalisering? I så fall hur?
  • Hur effektiva är åtgärderna i förhållande till de kostnader som krävs för att genomföra dem?
  • I vilka områden behövs en mer detaljerad riskutredning göras i samband med kommande exploatering? Vilka risker behöver i så fall undersökas vidare?
  • Finns det behov av att ange särskilda rekommendationer i vissa områden för hälsa, säkerhet, och risk för olyckor, översvämning och erosion inför kommande planering och bygglovsprövning i översiktsplanen?

Dessa frågor bör hanteras vid kommunens översiktsplanläggning, men det innebär inte att allt underlag ska redovisas i översiktsplanen. I själva planen är det i huvudsak de ställningstaganden som har betydelse för bebyggelseutvecklingen som kommunen ska redovisa.

Granskad: Sidansvarig: Webbredaktionen
Hjälpte informationen dig? Ja Nej