Hälsa och säkerhet – från översiktsplan till bygglov

Plan- och bygglagen, PBL, förutsätter att frågor om hälsa, säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion beaktas genom hela planprocessen i översiktsplan, detaljplan, förhandsbesked och bygglov. De olika planläggningsskedena erbjuder olika förutsättningar och möjligheter att hantera såväl riskobjekt som skyddsåtgärder.

Möjligheterna att åstadkomma skyddsåtgärder som rör hälsa och säkerhet är fler och mer flexibla i planläggningsprocessers tidiga skeden. För sent uppmärksammade hälso- och säkerhetsfrågor kan bli ekonomiskt kostsamma att åtgärda och leda till utdragna projekttider. I vissa fall går det inte att säkerställa områdets lämplighet utifrån hälsa och säkerhet och risken för olyckor, översvämning eller erosion enbart genom åtgärder inom området för en detaljplan. I vissa fall kan det vara lämpligt eller till och med nödvändigt att utföra åtgärder för att säkerställa områdets lämplighet redan före det att ett detaljplanearbete påbörjas eller åtminstone före det att en  detaljplan antas.

Frågorna löses stegvis genom planeringsprocessen

Frågor om hälsa, säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion följer ofta med genom de olika delarna av planeringsprocessen och planläggningsprocesserna. De olika stegen i planprocessen, översiktsplan, detaljplan, förhandsbesked och bygglov, erbjuder olika förutsättningar och möjligheter till riskhantering på olika geografiska skalnivåer och med olika detaljeringsgrad.

Kostnaderna för att undersöka vissa risker, till exempel markföroreningar eller skredrisker, kan vara mycket höga. I ett tidigt planeringsskede kan översiktliga undersökningar vara fullt tillräckligt. Men innan en detaljplan antas, eller ett förhandsbesked alternativt bygglov beviljas, måste det säkerställas att marken är lämplig för ändamålet. Detaljerade undersökningar, utredningar och analyser kan då krävas.

Regional och mellankommunal nivå

På en regional och mellankommunal nivå kan frågor aktualiseras som får stor betydelse och ger förutsättningar för kommunens bebyggelseutveckling. Det kan t.ex. handla om lokalisering och strategier för större transportinfrastruktur eller elkraftnät. Trafikslag och trafikbelastning påverkar förhållandena rörande hälsa och säkerhet t.ex. genom att generera buller, luftföroreningar och risker med farligt gods. Större kraftledningar kan bli en barriär för tillkommande bebyggelse och tätortsutveckling. Andra frågor som också kan innebära behov av riskhantering på mellankommunal nivå är översvämningsfrågor, där vattenflöden kan behöva fördröjas och regleras i samverkan mellan kommuner inom ett avrinningsområde.

Översiktsplanenivå

Översiktsplanen anger inriktningen för den långsiktiga utvecklingen av den fysiska miljön och redovisar bland annat de stora dragen i fråga om användningen av mark- och vattenområden i kommunen. Den översiktliga och/eller strategiska planeringsnivån är avgörande för kvaliteten på den efterkommande detaljplanläggningen. Förutsättningarna för en hållbar bebyggelseutveckling och en förutseende riskhantering grundläggs redan i den kommuntäckande översiktsplanen. Översiktsplanen kan användas för att bestämma om övergripande mål, för att ange generella principer för riskvärdering och riskhantering, för att göra avvägningar mellan bebyggelseintressen och risker samt för att ange eventuella behov av mer detaljerade planeringsunderlag för olika delområden.

I kommunens översiktliga planering kan riskobjekt, riskhanteringsavstånd och skyddsobjekt identifieras, och det kan vara lämpligt att ange åtgärdsförslag för att kunna genomföra önskad bebyggelseutveckling på ett sätt som är förenligt med hänsyn till exempelvis människors hälsa och säkerhet. Alla önskvärda åtgärder går nämligen inte alltid att åstadkomma enbart genom en förutseende fysisk planering enligt plan- och bygglagen, och kommunen kan därför komma att behöva initiera andra processer inför en planläggningsprocess. Det kan t.ex. handla om att kommunen kommer att behöver samarbeta med länsstyrelsen för att leda om farligt gods-transporter med vägvalsstyrning eller trafikföreskrifter, att kommunen kommer att behöva samverka med markägare uppströms en tätort för att åstadkomma översvämningsskydd, eller att kommunen kommer att behöva påbörja arbetet med att sanera ett förorenat område genom t.ex. en anmälan enligt 28 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. I ett översiktligt skede kan det med andra ord ibland vara lämpligt att identifiera vilka andra processer som kommer bli nödvändiga för att kunna genomföra kommande önskad bebyggelseutveckling.

Här kan du läsa ett exempel om hur man har arbetat i Tumba i Botkyrka kommun.

Vissa hälso- och säkerhetsfrågor också vara mycket lättare att påverka vid en mer tidig, översiktlig och storskalig planläggningsprocess jämfört med vid en efterföljande fysisk planläggningsprocess för en enskild detaljplan. T.ex. kan det behövas åtgärder på en strategisk planeringsnivå för att skapa en tillräckligt god luftkvalitet i ett område, samtidigt som det kan vara omöjligt att finna ändamålsenliga och genomförbara åtgärder för att påverka luftkvaliteten i samma område i samband med en detaljplanprocess för det berörda området. Av en översiktsplan ska det framgå hur kommunen avser att följa gällande miljökvalitetsnormer. Om det tydligt framgår av en översiktsplan hur miljökvalitetsnormer följs och ska följas, så är förhoppningsvis frågan om miljökvalitetsnormer hanterad och avklarad redan i förväg, inför alla efterföljande detaljplanläggningsprocesser. Genom ett bra översiktsplanarbete skapar man förutsättningar för bättre detaljplaner och snabbare detaljplanläggningsprocesser.

Det finns en möjlighet att vidareutveckla de övergripande bedömningarna som görs i den kommunomfattande översiktsplanen i en fördjupning av översiktsplanen eller i ett planprogram. Utifrån den översiktliga planläggningen kan kommunen närmare bedöma om man har det strategiska markinnehav som behövs för att den planerade mark- och vattenanvändningen ska kunna genomföras. Exempelvis kan kommunen i samband med översiktlig planläggning identifiera ett behov att tillförskaffa sig avrinningsytor för att kunna hantera dagvattensituationen på ett sätt som möjliggör planerad bebyggelseutveckling.

Det är viktigt att flera av kommunens förvaltningar deltar i kommunens strategiska och översiktliga planläggning för att belysa frågor om miljö, hälsa och säkerhet i ett tidigt skede. Räddningstjänst, VA- förvaltning och miljöförvaltning bör medverka både i kommunens översiktliga planläggning och i tidiga skede av detaljplanläggningsarbeten.

Du kan läsa mer om hälsa och säkerhet i översiktsplaneringen här

Detaljplanenivå

I detaljplaneskedet är många förutsättningar redan givna och handlingsutrymmet är ofta begränsat till åtgärder inom området för detaljplanen. Placering, omfattning och utförande av byggnader och olika ändamål, hör till de grundläggande skyddsåtgärderna i detaljplaneskedet. Detaljplanen har begränsningar, dels geografiskt, eftersom skyddsåtgärder utanför planområdet som regel inte kan bestämmas i planen (ett undantag är åtgärder som förebygger olägenheter från omgivningsbuller enligt 4 kap. 14 § punkt 5 PBL som går att villkora även utanför detaljplan), och dels juridiskt, eftersom valda skyddsåtgärder måste ha stöd i plan- och bygglagens fjärde kapitel.

När det gäller planbestämmelser som ställer villkor på att markens lämplighet för bebyggande har säkerställts genom att en markförorening har avhjälpts eller en skydds- eller säkerhetsåtgärd har vidtagits, i enlighet med 4 kap. 14 § punkt 4, så är det enbart möjligt att ställa krav på sådana åtgärder inom tomten. Tanken är att den som söker bygglov ska ha tillgång till den mark som behövs för att kunna vidta åtgärderna.

Många hälso- och säkerhetsrisker kan dock skapa ett behov av åtgärder på en annan tomt, eller till och med utanför själva detaljplaneorådet. Det kan till exempel handla om risker för ras- och skred, som ofta påverkas av jord- och bergförhållanden utanför detaljplaneområdet, markföroreningar där föroreningar kan spridas från angränsande områden via grundvattenflödet, risker från tranporter av farligt gods, där åtgärder kan behöva vidtas på vägar och järnvägar utanför detaljplanen samt risker från industrier, där åtgärder kan behöva vidtas av själva industriverksamheten.

När åtgärder krävs utanför detaljplaneområdet eller utanför en tomt, går dessa risker inte att hantera med planbestämmelser i detaljplanen. Kommunen kan inte heller med stöd av PBL kräva att en industriverksamhet ska vidta vissa skyddsåtgärder enbart för att kommunen ska kunna anta en detaljplan. Om åtgärder som är nödvändiga för att kunna anta en detaljplan, inte kan åstadkommas med planbestämmelser, så krävs normalt att dessa åtgärder vidtas innan detaljplanen antas. Det är dock inte bara inför detaljplanens antagande som det är viktigt att säkerställa att skyddsåtgärderna finns på plats, det är självklart även viktigt att åtgärderna finns på plats och fungerar när detaljplanen genomförs och när den planlagda markanvändningen nyttjas. Frågor rörande skyddsåtgärders livslängd, drift och underhåll kan därför behöva belysas och lösas inför en detaljplans antagande.

För omgivningsbuller gäller särskilda regler då det i detaljplanen kan bestämmas om villkor att åtgärder för att förebygga olägenheter från omgivningsbuller ska vidtas innan lov alternativ startbesked kan ges. Även om dessa villkor faktiskt kan gälla åtgärder som ligger även utanför planområdet, är det inte säkert att det alltid är lämpligt att besluta om villkor för åtgärder som ligger utanför en tomt eller ett planområde. Kommunen behöver säkerställa att den som söker bygglov har möjligheter och rättigheter att faktiskt kunna åstadkomma de åtgärder som är villkorade. Vidare behöver det klarläggas att villkorade åtgärder är lämpliga (med hänsyn också till andra omständigheter). En åtgärd som är villkorad enligt en detaljplan men ligger utanför denna kan t.ex. vara bygglovspliktig eller kräva tillstånd enligt annan lagstiftning. I sådana fall är det lämpligt eller tom. nödvändigt att först klargöra om bygglov eller tillstånd är möjligt att ge till den åtgärd som är villkorad, innan kommunen inför en planbestämmelse med ett sådant villkor. När en åtgärd vidtas är det också viktigt att klarlägga hur drift och underhåll av det som åtgärden avser ska ombesörjas. Så även om det i teorin är möjligt att införa villkor (enligt 4 kap. 14 § punkt 4) om även sådana åtgärder, till skydd mot omgivningsbuller, som ligger utanför planområdet, kan planbestämmelser med sådana villkor vara olämpliga. Det är inte lämpligt att planera för en byggrätt som aldrig kommer att kunna nyttjas pga. att nödvändiga villkorade åtgärder inte är möjliga att vidta av den som söker bygglov. Om så är fallet kan det vara lämpligt eller nödvändigt att istället avstå från att planlägga för just den omöjliga byggrätten. Finns risk för skadeståndsanspråk gentemot kommunen, från exploatör som ej kan nyttja sin byggrätt?

Plan- och bygglag (2010:900) 4 kap 14 §

Du kan läsa mer om riskhantering i detaljplan här

Du kan läsa mer om omgivningsbuller här

Bygglov inom detaljplan

När det kommer till bygglov inom detaljplan ska frågor om lämpligheten av bebyggelse utifrån hälsa, säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion redan ha klargjorts i samband med beslut om detaljplan. Har kommunen beslutat att anta en detaljplan har kommunen också prövat att området är lämpligt för planerad markanvändning. Prövningen i detaljplan ska vara så uttömmande att de byggrätter som anges i planen kan genomföras. Därför prövas inte frågor om hälsa, säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion enligt 2 kap. PBL i bygglov inom detaljplan. Byggnader behöver dock uppfylla de krav på tekniska egenskaper som ställs i 8 kap. PBL och dess tillämpningsföreskrifter, till exempel Boverkets byggregler (BBR), och Boverkets konstruktionsregler  (EKS), och även dessa krav har ibland betydelse för bl.a. människors hälsa och säkerhet.

Tiderna förändras och detaljplaner som en gång i tiden har befunnits lämpliga med hänsyn till bl.a. människors hälsa och säkerhet kan ha blivit inaktuella och olämpliga med hänsyn till människors hälsa och säkerhet eller i förhållande till andra allmänna intressen. Byggnadsnämnden kan dock inte i detta fall avslå ett bygglov eller ett förhandsbesked med hänvisning till hälsa och säkerhet, eller till risken för olyckor, översvämning eller erosion. Den möjlighet som PBL istället erbjuder kommunen, är att påbörja en process att upphäva eller ändra detaljplanen, och att lämna anstånd med att avgöra frågan om lov eller förhandsbesked till dess att detaljplanearbetet har avslutats, och att därefter på nytt pröva frågan lovets lämplighet med hänsyn till t.ex. frågor om hälsa och säkerhet.

Du kan läsa mer om vad som gäller för riskhantering i bygglov inom detaljplan här

Bygglov och förhandsbesked utanför detaljplan

Vid bygglov och förhandsbesked utanför detaljplan har ingen lämplighetsprövning utifrån t.ex. frågor om hälsa, säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion gjorts i tidigare detaljplanläggning. Denna lämplighetsprövning ska då göras vid prövning av bygglovet eller förhandsbeskedet. Om det finns ett förhandsbesked för den tänkta åtgärden ska någon prövning dock inte göras vid bygglovet. Den kommunala översiktsplanen utgör ett viktigt beslutsunderlag vid prövningen. Har kommunen i översiktsplanen t.ex. angett att ny bebyggelse är olämplig på grund av risk för översvämningar, så väger detta tungt vid en prövning.

Du kan läsa mer om vad som gäller för riskhantering i bygglov utanför detaljplan här

Du kan läsa mer om översiktsplanens vägledande roll här

Byggskedet

En åtgärd som kräver bygglov, rivningslov, marklov eller anmälan får inte påbörjas förrän byggnadsnämnden har gett ett startbesked. För att få ett startbesked ska byggherren kunna visa att åtgärden antas uppfylla kraven i plan- och bygglagen med tillhörande föreskrifter. För att byggnadsnämnden ska kunna ta ställning till om åtgärden antas uppfylla kraven, ska byggherren lämna in förslag till kontrollplan samt de tekniska handlingar som, utöver ansökningshandlingarna, krävs.

Genom att i projektering och byggfas följa plan- och bygglagstiftningen med dess tillämpningsföreskrifter säkerställs att byggnadens tekniska egenskaper kan förväntas komma att uppfylla kraven på bland annat hälsa och säkerhet i plan- och bygglagen med dess tillhörande författningar.

Granskad: Sidansvarig: Webbredaktionen
Hjälpte informationen dig? Ja Nej