Påtaglig skada
Riksintressena syftar till att värna vissa värden eller egenskaper hos ett mark- eller vattenområde. Områden av riksintresse ska skyddas mot åtgärder som påtagligt kan skada intressena. De värden som varit grund för utpekandet är utgångspunkten vid bedömningen av om en åtgärd kan anses medföra en påtaglig skada.
Påtaglig skada ska prövas vid beslut om ändrad markanvändning
Bestämmelserna om riksintressen och påtaglig skada ska tillämpas vid prövningar enligt ett antal olika lagar, normalt i ärenden som handlar om ny eller ändrad markanvändning. Bestämmelserna om riksintressen kan aktualiseras vid all planläggning enligt plan- och bygglagen (PBL) framför allt vid översiktsplanering och detaljplanering, men också vid bygglovgivning och förhandsbesked i områden utanför detaljplan. I denna text sker beskrivningen av påtaglig skada främst utifrån ett PBL-perspektiv.
Påtaglig skada – påtagligt försvåra
I lagtexten används begreppet "påtaglig skada" bara i samband med natur- och kulturmiljön. När det gäller de övriga riksintressena används begreppet "påtagligt försvåra". I den här texten används dock "påtaglig skada" som en samlingsbeteckning för bägge begreppen.
I PBL används formuleringen "tillgodose riksintressen". Vid olika prövningar enligt PBL har riksintresset ansetts vara tillgodosett om riksintresset inte påtagligt skadas.
Värdebeskrivningens betydelse
Ett riksintresse syftar till att värna ett antal värden eller egenskaper inom ett visst mark- eller vattenområde. Utgångspunkten för bedömningen av påtaglig skada är därför de värdebeskrivningar som har legat till grund för riksintressemyndigheternas anspråk. Medför en åtgärd att ett av de värden eller egenskaper som legat till grund för utpekandet helt eller delvis går förlorat så kan det vara tillräckligt för att riksintresset ska anses vara påtagligt skadat. Det krävs alltså inte att ett områdes samlade värden skadas för att påtaglig skada ska inträffa.
Ett riksintresse är inget "stoppområde" där ingenting får ske. Har ansvarig myndighet tydliggjort vilka värden och egenskaper som anspråket grundas på och kommunen respekterar dessa värden i en förändringsprocess, finns det ofta goda förutsättningar att genomföra åtgärder på ett sådant sätt att områdets värden inte skadas påtagligt.
Skadan måste vara påtaglig
För att åtgärden ska vara otillåten så måste skadan vara påtaglig, det vill säga skadan måste vara av en viss dignitet. Däremot behöver det inte vara säkert att skadan verkligen inträffar, det räcker med att åtgärden "kan" medföra en påtaglig skada för att den ska vara otillåten.
För att en åtgärd ska anses medföra en påtaglig skada så ska den antingen ha bestående negativ inverkan på det aktuella intresset eller tillfälligt ha mycket stor negativ påverkan på detta (jämför propositionen 1997/98:45 del 2 sidan 30).
Miljöbalk, prop. 1997/98:45 (på Regeringskansliets webbplats)
"Bestående negativ påverkan" kan förstås som att åtgärderna antingen ska vara irreparabla eller irreversibla. Med irreparabel menas att skadan inte kan läkas eller ersättas i efterhand. En irreversibel förändring är en sådan som inte kan vändas eller hindras när den har startat.
I ett PBL-sammanhang är det svårt att finna situationer då en åtgärd som inte leder till bestående förändringar skulle medföra en sådan "tillfälligt mycket stor negativ påverkan" att den skulle utgöra en påtaglig skada.
Oberoende av gräns
En åtgärd kan innebära påtaglig skada på ett riksintresse och därför vara otillåten även om åtgärden vidtas utanför riksintresseområdet. Det spelar alltså ingen roll om åtgärden är lokaliserad inom eller utanför det utpekade området. Det är åtgärdens konsekvenser för riksintressets värden och egenskaper som ska bedömas (jämför propositionen 1985/86:3 sidorna 117-118).
Beroende på vilka värden och egenskaper riksintresset avser att värna kan olika typer av åtgärder som vidtas utanför ett riksintresses avgränsningar påverka riksintresseområdets värden. Att ange inom vilka avstånd påtaglig skada kan uppstå, låter sig inte göras. Det beror på det riksintressanta områdets känslighet, störningskällans omfattning och i vilken mån till exempel topografin och förhärskande vindriktningar påverkar störningens spridning.
Buller, utsläpp och andra störningar
För rennäringen är ostördhet en väsentlig egenskap för att ett område ska bibehålla sina värden. Motsvarande gäller för många av naturvårdens riksintressen. Störningar kan uppstå på många olika sätt. Utöver buller kan det till exempel handla om ljus eller besökstryck. Även för vissa kulturmiljöer och områden för det rörliga friluftslivet kan buller och påträngande ljus påverka områdets värden. För vattenlevande organismer kan en åtgärd långt uppströms självklart påverka värdena hos ett område nedströms.
Restriktioner, begränsningar och hinder
Vissa typer av riksintressen medför i sig en omgivningspåverkan. Det kan till exempel vara buller från flygfält, skjutfält eller från väg och järnväg. En åtgärd som kan medföra restriktioner för ett områdes nyttjande för det ändamål som föranlett riksintresset kan då utgöra en påtaglig skada. Det kan till exempel gälla om man uppför ett bostadsområde i anslutning till ett flygfält.
Skada kan även uppstå genom att man utanför det avgränsade riksintresseområdet utför åtgärder som hindrar nyttjandet av riksintresset. Det gäller särskilt höga byggnadsverk som till exempel kan påverka flygtrafik, radarspaning eller elektronisk kommunikation. Även en avfallsdeponi som lockar till sig fåglar som skulle kunna utgöra en fara för flygtrafiken, skulle kunna utgöra en påtaglig skada.
Barriäreffekter, samband och sammanhang
Även olika typer av barriäreffekter och brutna samband kan innebära påtaglig skada på ett riksintresse. För kulturmiljövården kan olika siktsamband och landskapssammanhang vara av väsentlig betydelse. Består det utpekade riksintresset till exempel av en agrar miljö är det ofta väsentligt att det omgivande landskapet har en agrar prägel. För naturvården kan olika spridnings- eller flyttningskorridorer för växter och djur vara av väsentlig betydelse. Avser det utpekade riksintresset att ett område ska kunna nyttjas för ett visst ändamål, till exempel hamn eller industri, kan tillgången till kommunikationer vara av avgörande betydelse.
Kumulativ skada, följdförändringar och synergieffekter
En påtaglig skada kan uppkomma genom summan av ett antal likartade åtgärder som betraktade var för sig inte innebär någon påtaglig skada. Vid en bedömning av om en åtgärd medför en påtaglig skada så behöver också konsekvenserna för efterföljande beslut beaktas.
Kumulativa effekter
En utgångspunkt i rättspraxis är att lika fall ska bedömas lika. Därför kan en åtgärd anses medföra en påtaglig skada om den får en "praxisbildande effekt", det vill säga kan komma att användas som argument för att tillåta liknande åtgärder som tillsammans kommer att medföra en påtaglig skada. När risken för kumulativ skada bedöms så behöver man ta ställning till hur sannolikt det är att en viss åtgärd följs av flera likartade. Det kan till exempel hänga samman med exploateringstrycket inom det aktuella området (jämför propositionen 1985/86:3 sidan 175).
Följdförändringar
För vissa slag av projekt går det redan från början att förutse att det kommer att medföra ytterligare åtgärder. Det kan till exempel handla om tillkommande infrastruktur, ytor för parkering eller upplag. I sådana fall måste detta vägas in i den första i bedömningen.
Synergieffekter
Det kan även uppstå synergieffekter mellan olika typer av åtgärder inom ett projekt som var och en för sig inte innebär någon påtaglig skada. Ett exempel kan vara en större turistanläggning som leder till att rennäringen påverkas genom såväl en minskad marktillgång som nya störningskällor i form av friluftsaktiviteter, vilket sammantaget skulle kunna leda till en påtaglig skada.
Påverkan på ännu inte utnyttjade resurser
Riksintressena ska värna områden som har speciellt goda förutsättningar för ett visst ändamål. Det kan handla om såväl ett bevarande och skydd av pågående mark- och vattenanvändning som framtida förändringsanspråk. Åtgärdernas påverkan på ett område måste därför bedömas i ett långsiktigt perspektiv (jämför propositionen 1985/86:3 sidan 154).
Om ett område ännu inte har tagits i anspråk för ett visst ändamål så är det alltså ändå inte tillåtet att vidta en åtgärd som påtagligt skulle försvåra utnyttjandet av de resurser som motiverade riksintresseanspråket. Detta gäller till exempel mineralfyndigheter eller platser som är särskilt lämpliga för industriell produktion, men även områden som på grund av sina särskilda förutsättningar kan bli en värdefull resurs för det rörliga friluftslivet.
Hinder mot att utnyttja ett områdes fulla potential
En åtgärd som utförs på ett sådant sätt att den utgör ett hinder mot att utnyttja ett områdes fulla potential skulle också kunna anses medföra en påtaglig skada. Det skulle till exempel kunna vara en utbrytning av en del av en malmkropp som utförs på ett sådant sätt att den förhindrar att resterande del av malmkroppen bryts ut vid ett senare tillfälle. En olämplig placering av vindkraftverk kan hindra att ett områdes fulla vindpotential utnyttjas.
Fördyring och väntetid
Syftet med bestämmelserna om riksintressen är att ett visst mark- eller vattenområde ska kunna användas för det ändamål som det är bäst lämpat för. Det innebär inte att alla åtgärder som medför negativa konsekvenser för den verksamhet som utnyttjar en viss anläggning är otillåtna. Att en viss verksamhet drabbas av vissa merkostnader borde till exempel inte utgöra en påtaglig skada så länge som det inte medför att tillkomsten eller utnyttjandet av en viss anläggning påtagligt försvåras.
I en dom som inte avser en PBL-prövning utan avser tillstånd till vattenverksamhet enligt 11 kapitlet miljöbalken, men som ändå kan vara av intresse, har mark- och miljööverdomstolen tagit ställning till påverkan på riksintresse kommunikation. I avgörandet finner domstolen att det inte kan anses innebära en påtaglig skada på riksintresset kommunikation att fartyg kan behöva invänta en broöppning (MÖD 2016-05-04 mål nummer M 8396-14).
Mål: M 8396-14 (på Mark- och miljööverdomstolens webbplats)
Ekonomisk ersättning eller kompensatoriska åtgärder påverkar inte bedömningen
Skälet för att utpeka ett riksintresse är att det har ansetts vara ett nationellt intresse att vissa områden med speciellt goda förutsättningar utnyttjas för det ändamål de är mest lämpade för. Ibland kan ett riksintresse sammanfalla med ett enskilt intresse, till exempel kan riksintresset "fyndigheter av ämnen och material" sammanfalla med ett gruvföretags intresse att en viss malmkropp ska vara möjlig att utvinna. Ett annat exempel är riksintresset rennäringen som motiveras av samhällets intresse av att i ett långsiktigt perspektiv säkerställa möjligheterna att bedriva renskötsel inom ett visst område. Riksintresset rennäringen ska inte blandas samman med enskildas rättigheter att bruka vissa marker.
En bedömning av påtaglig skada ska alltid ske utifrån det nationella intresset och företräds därför av staten genom länsstyrelsen vid prövningar enligt PBL. Därför kan ersättning till enskilda aldrig påverka bedömningen av om en skada ska anses utgöra en påtaglig skada på riksintresset.
Riksintressena syftar till att värna värdena eller egenskaperna inom ett visst bestämt område. Därför går det inte att "kompensera" påtaglig skada på ett riksintresse genom att vidta åtgärder inom ett annat område. Däremot går det att vidta skadeförebyggande eller skadebegränsande åtgärder inom ett område så att en viss åtgärd inte medför en påtaglig skada.