Acceptabel risk

Det är omöjligt för samhället att helt undvika risker. Vid planläggning gäller det därför att hitta nivåer för risker som samhället kan acceptera. För att avgöra om en risk för hälsa, säkerhet, eller risk för olyckor, översvämning eller erosion är acceptabel måste risken analyseras och bedömas. I den bedömningen ingår för beslutsfattaren att värdera risken utifrån bland annat sannolikhet och konsekvens.

Våra samhällen är beroende av transporter, och av anläggningar som hanterar potentiellt farliga varor. Att helt skydda sig mot de risker som exempelvis transporter av farligt gods medför skulle kräva väldigt glesa städer med omfattande skyddsområden runt våra vägar. För dagvatten gäller att oavsett hur kommunen väljer att dimensionera sitt dagvattensystem så kan det komma ett ännu kraftigare skyfall som gör att källare översvämmas. Det är inte möjligt att helt skydda ett samhälle för alla olika risker. Det handlar om att hitta risknivåer som kan anses acceptabla.

För och nackdelar med en tät stad

Förtätning av städer har många fördelar. En tät stad med närhet mellan boende, arbete och service leder till minskade transportbehov och därmed till minskade utsläpp av koldioxid. Att utveckla tätorter i kollektivtrafiknära lägen ökar möjligheterna till ett effektivt kollektivtrafiksystem. Det finns både miljömässiga och sociala vinster med förtätning av städer. Även ur ett hälsoperspektiv finns det fördelar med en tät stad, inte minst genom att den underlättar för människor att ta sig fram till fots eller med cykel.

Samtidigt finns det andra hälso- och säkerhetsaspekter som riskerar att försämras. Minskade avstånd mellan boendemiljöer och tranportleder kan innebära en ökad exponering för buller, luftföroreningar och risker från transporter av farligt gods. Ökad hårdgörning av marken och minskade ytor att ta hand om regn kan innebära en ökad risk för översvämningar vid ett kraftigt skyfall. Vid förtätning och omvandling av redan i anspråktagen mark är det vanligt att gamla industriområden och hamnar ersätts med nya bostadsområden. Spår av tidigare verksamheter finns ofta kvar i mark och grundvatten i form av föroreningar. Om detta inte beaktas i planeringen kan befolkningens exponering för olika risker öka.

Det finns en målkonflikt mellan behovet och önskemålen av en tätare stadsbebyggelse och de risker som en tät stadsbebyggelse kan medföra. Vid fysisk planering måste det därför göras en avvägning mellan för- och nackdelar med den tänkta bebyggelseutvecklingen.

Avvägningar

Det är kommunen som ansvarar för att göra avvägningar mellan olika intressen vid förändringar i markanvändning. Vid planläggning utifrån plan- och bygglagen, PBL, ska både allmänna och enskilda intressen beaktas. Lagen är tydlig med att hälsa, säkerhet, och risken för olyckor, översvämning och erosion är ett allmänt intresse som kommunen ansvarar för att tillgodose vid planläggning och byggande. I första hand är det kommunen som har att avgöra vilka nivåer av risker som kan anses vara acceptabla.

Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap 5 §

För att kunna göra avvägningar är det nödvändigt för beslutsfattaren att sätta sig in i beslutsunderlag och de eventuella konsekvenser besluten får för allmänna och enskild intressen.

Huvudprincipen är att kommunen bestämmer över sin bebyggelseutveckling, men för vissa frågor har staten, genom länsstyrelsen, möjlighet att ingripa i kommunens planläggning. Hälsa och säkerhet och risken för olyckor, översvämning och erosion är exempel på sådana frågor.

Även annan lagstiftning, tillexempel miljöbalken, sätter begränsningar i kommunens planer för markanvändning. Om lämpligt ska planläggning och prövning enligt PBL samordnas med prövningar enligt annan lag.

Plan- och bygglag (2010:900) 2 kap 11 §

Du kan läsa mer om kommunens och länsstyrelsens roll här

Vad är acceptabla nivåer av risker

I PBL finns inga angivna riktvärden eller gränsvärden för hälsa, säkerhet, och risker för olyckor, översvämning och erosion. En viss vägledning för att avgöra vilka nivåer av risker som kan vara acceptabla vid en tillämpning av PBL finns i syftet med den tillsyn som länsstyrelserna utövar mot kommunernas planläggning. Länsstyrelsens tillsyn ska leda till att planer får en sådan utformning att de kan genomföras utan risk för ingripande av olika tillsynsmyndigheter som, var och en inom sin sektor, bevakar kraven på hälsoskydd och säkerhet. Därför används ofta i tillämpningen av PBL riktvärden och gränsvärden med stöd från annan lagstiftning, till exempel utifrån krav som utgår från miljöbalken, eller från underlag utarbetade av någon myndighet med ett specifikt sektorsansvar. (prop. 1985/86:1 sid. 340)

Inom kommunen finns ofta kompetens om olika hälso- och säkerhetsfrågor och olika lagstiftningar spridda inom många förvaltningar. För att identifiera och åtgärda hälso- och säkerhetsfrågor som är förknippade med planerad markanvändning är det viktigt att kommunens olika förvaltningar involveras redan vid den strategiska översiktliga planeringen, men också vidare i detaljplanering och lovgivning.

Riktvärden i förordningar

Det skiljer mycket i hur riktvärden och underlag inom olika områden tillämpas i PBL. I några fall finns det tydliga hänvisningar till vilka riktvärden eller gränsvärden som ska användas vid planering och byggande. Detta gäller för miljökvalitetsnormer, där det tydlig anges i lagen att miljökvalitetsnormerna ska följas. Värdena på normerna i sig återfinns inte i PBL utan i annan författning. För luftkvalitet finns gränsvärden som inte får överskridas angivna i luftkvalitetsförordningen (2010:477). Normerna baseras i huvudsakligen på krav i EU-direktiv, och har sin grund i politiska beslut om vad som på EU-nivå anses vara acceptabel hälsopåverkan.

Plan- och bygglag (2010:900) 3 kap 5 §

Plan- och bygglag (2010:900) 5 kap 14 §

I andra fall styrs de acceptabla nivåerna för hälsoskydd av nationella politiska beslut, som därmed lägger grunden för vilka hälsonivåer som anses acceptabla vid tillämpningen av PBL. Detta gäller exempelvis för riktvärden för trafikbuller vid bostadsbyggnader som regleras i förordning (2015:216) om trafikbuller vid bostadsbyggnader.

Underlag från sektorsmyndigheter

Inom flera områden finns det inga nationella politiska beslut på vilka hälso- och säkerhetsnivåer eller risknivåer för olyckor, översvämning och erosion som kan anses vara acceptabla. I många fall är det konkretiseringar av kraven i olika underlag eller riktlinjer från sektorsmyndigheter som har kommit att utgöra grund för rättstillämpningen. Ett sådant underlag kan bestå av utredningar, sammanställningar och bedömningar av ansvariga myndigheter. (jfr prop. 2006/2007:122 sid. 35)

Exempel på denna typ av underlag från sektorsmyndigheter som används i fysisk planering är Naturvårdsverkets riktvärden för förorenad mark och Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps översvämningskarteringar. I många fall baseras dessa riktvärden och rekommendationer på internationella utvärderingar och beräkningar av vilken exponering som kan anses tolerabel, till exempel utifrån rekommendationer från WHO (Världshälsorganisationen) för tolerabelt dagligt intag (TDI).

Vägledning från länsstyrelserna

För flera områden har länsstyrelserna, ibland tillsammans och ibland var och en för sig, tagit fram regionala vägledningar om hur de ser på hur vissa frågor bör hanteras i den fysiska planeringen. Detta finns bland annat avseende översvämningsrisker och risker som uppkommer utifrån transporter av farligt gods. Kartläggningar finns också över vilka områden som är förorenade av tidigare industriell verksamhet. Länsstyrelsernas vägledning utgör ett viktigt underlag vid bedömning av hur hälsa, säkerhet, och risken för olyckor översvämning och erosion bör hanteras i planeringen.

Du kan läsa mer om risker, riktvärden och underlag här

Värdering av risk

För att avgöra om en risk för hälsa och säkerhet eller risk för olyckor, översvämning eller erosion är acceptabel måste risken analyseras och bedömas. I bedömningen ingår för beslutsfattaren att värdera risken. Detta är en svår uppgift av flera skäl. Svårigheten utgörs bland annat av att det ofta handlar om beslutsunderlag som av naturen innehåller inslag av osäkerhet. Det kan handla om olika sannolikheter för ett visst negativt utfall, och man vet inte med säkerhet om en olycka eller annan negativ konsekvens kommer att inträffa och framför allt inte när. Händer det idag, nästa månad eller om 1000 år?

Det finns också inslag av subjektivitet vid bedömning av risk. Risker uppfattas ofta olika bland olika individer, och graden av frivillighet och hur stor nytta en person har av ett projekt påverkar personens inställning till vilka risker som är acceptabla. Beslut om vilka risker som kan anses tolerabla måste fattas utifrån sociala, ekonomiska och politiska bedömningar. Det är således inte enkelt att en gång för alla lägga fast vad som är en tolerabel risk eller inte.

Individrisk och samhällsrisk

För att stödja vid beslut om vilka tekniska olycksrisker som kan anses vara acceptabla har det gjorts försök att ta fram olika kriterier för riskvärdering. I fysisk planering i Sverige används ofta ett förslag till kriterier för att bedöma olycksrisker som togs fram i ett forsknings- och utvecklingsprojekt vid Räddningsverket 1997 (nuvarande Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, MSB). Dessa finns presenterade i rapporten Värdering av risk (SRV 1997). Förslaget bygger på kriterier för individrisk och samhällsrisk. Syftet med individriskkriterier är att begränsa risker för enskilda individer i samhället som vistas i närheten av riskobjektet, den farliga verksamheten. Samhällsriskkriterierna syftar till att begränsa risken för lokala områden eller för samhället i sin helhet.

De föreslagna kriterierna bygger på fyra principer som utgångspunkt vid värdering av risk, nämligen:

  • Rimlighetsprincipen. En verksamhet bör inte innebära risker som med rimliga medel kan undvikas. Detta innebär att risker som med tekniskt och ekonomiskt rimliga medel kan elimineras eller reduceras alltid ska åtgärdas (oavsett risknivå)
  • Proportionalitetsprincipen. De totala risker som en verksamhet medför bör inte vara oproportionerligt stora jämfört med de nyttor som verksamheten medför.
  • Fördelningsprincipen. Riskerna bör vara skäligt fördelade inom samhället i relation till de fördelar som verksamheten medför. Detta innebär att enskilda personer eller grupper inte bör utsättas för oproportionerligt stora risker i förhållande till de fördelar som verksamheten innebär för dem.
  • Principen om undvikande av katastrofer. Riskerna bör hellre realiseras i olyckor med begränsade konsekvenser som kan hanteras av tillgängliga beredskapsresurser än i katastrofer.

Kriterierna baseras på att olycksrisken kan delas upp i en skattning av sannolikhet och konsekvens för ett visst utfall. I kriterierna skattas konsekvenserna i antal döda vid en viss olycka. Kriterierna ger förslag på tre olika nivåer för individ- och samhällsrisk. En övre nivå, där risker över denna nivå anses vara oacceptabla, en mellannivå, där risker kan tolereras om alla rimliga åtgärder är vidtagna, och en undre nivå, där risker kan anses som små och inga åtgärder är nödvändiga.

Måttet individrisk är ett teoretiskt mått som beskriver den risk som en individ utsätter sig för genom att kontinuerligt vistas inom ett visst område. En individrisk på 10-6 innebär att om en person kontinuerligt vistas i området under ett år är sannolikheten att förolyckas på grund av en olycka 10-6 (1/1000000). Individrisken tar inte hänsyn till hur många som vistas i området och är faktiskt oberoende av om någon vistas i området över huvud taget. I förslaget till kriterier för individrisk i rapporten Värdering av risk föreslås 10-5 motsvara en övre gräns för när risker under vissa förutsättningar kan tolereras, det vill säga risker över denna nivå bör inte accepteras. Risker som har en skattad individrisk under 10-7 anses som små. Intervallet mellan 10-5 och 10-7 utgörs av en nivå där risker kan tolereras om alla rimlig åtgärder är vidtagna.

För att ta hänsyn till hur många som faktiskt är utsatta för en viss riskhändelse måste andra mått än individrisk användas. Måttet samhällsrisk tar hänsyn till hur många som vistas (bor, arbetar, etc.) i området och visar sannolikheter för olika antal förolyckade. Måttet presenteras ofta i ett diagram med konsekvensen (förväntat antal döda) på x-axeln och sannolikheten på y-axeln. Diagrammet kallas för F/N-diagram. På motsvarande sätt som för individrisk, presenteras i rapporten Värdering av risk förslag på acceptanskriterier för samhällrisk.

En svaghet med måtten individrisk och samhällsriks är att de bara beaktar risken att dö. Måtten tar inte hänsyn till risken för svåra skador på människor och inte heller skador på egendom och miljö. Ett kompletterande underlag som beskriver risker utöver dödsfall kan således behövas för att bedöma hela riskbilden. Ytterligare ett problem är att individriskkurvor och F/N-diagram kan ge sken av att vara en exakt beskrivning av verkligheten, när de i själva verket är teoretiska beräkningar av sannolikhet och konsekvens med ofta stora osäkerheter. Att okritiskt jämföra beräkningarna med acceptanskriterier kan ge en falsk känsla av trygghet.

I "Relaterad information" finns en länk till rapporten Värdering av risk.

Granskad: Sidansvarig: Webbredaktionen
Hjälpte informationen dig? Ja Nej